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A complexa relação entre Estado e ONGs

2012 . Ano 9 . Edição 71 - 08/05/2012

Foto: Gilberto Maringoni

Igor Ojeda - de São Paulo

Após denúncias de supostas irregularidades com verbas públicas, o debate sobre o papel das ONGs ganhou destaque na agenda nacional. O centro da questão diz respeito às fronteiras entre a esfera pública e a privada

Ao longo de 2011 a atuação das chamadas organizações não governamentais (ONGs) ganhou destaque na mídia. Os motivos centrais foram denúncias de possíveis irregularidades nos repasses de verbas ministeriais para entidades desse tipo, que levantaram mais uma vez o debate sobre a porosidade da fronteira entre as esferas pública, privada e estatal no Brasil.

Embora não se possa generalizar, convênios entre o governo federal e tais entidades estariam sendo utilizados como forma de desviar dinheiro público. Ministros foram afastados, investigações estão em curso e o Executivo tomou providências drásticas.

Em 31 de outubro, a presidenta Dilma Rousseff emitiu decreto em que determinava a suspensão por 30 dias dos repasses federais a ONGs. Todos os contratos passariam por uma detalhada análise e novas regras para os convênios seriam elaboradas.

Até meados de fevereiro deste ano, um grupo de trabalho formado por integrantes do Ministério da Casa Civil, Controladoria Geral da União (CGU) e Ministério do Planejamento analisou 1.403 convênios. Destes, 917 estavam regulares, 305 demandavam mais esclarecimentos e 181 foram cancelados.

Em dezembro, outro decreto federal determinou a realização de chamamentos públicos para a celebração de convênios entre instituições públicas e ONGs e a obrigação de que todos os órgãos governamentais passem a integrar o Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse do governo federal (Sinconv).

SEM CONTROLE As denúncias chamaram a atenção de muitos críticos pela inexistência de controles e fiscalização claros sobre a atuação dessas instituições e pelo aumento considerável nos últimos anos do número de ONGs que lidam com montantes significativos de verbas públicas. O problema mais de fundo seria uma espécie de terceirização de atividades próprias do Estado e de suas responsabilidades perante a cidadania.

“Por muito tempo as ONGs foram vistas de forma virtuosa, pois durante o período militar elas reivindicaram e carregaram a esperança de democratização e resolução das questões sociais. Porém, assim como nas organizações privadas ou públicas, há problemas de gestão de recursos nesse universo”, analisa a professora da Universidade Paulista (Unip) Olívia Perez, doutora em Ciência Política pela Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas da Universidade de São Paulo (FFLCH/USP) e estudiosa do tema.

Na opinião do sociólogo Rudá Ricci, diretor-geral do Instituto Cultiva e membro da Executiva Nacional do Fórum Brasil do Orçamento, os casos de desvios de verbas públicas por meio de convênios podem ser explicados pela lógica político-partidária de uma parte das entidades supostamente sem fins lucrativos. “Mas não só por isso. Várias ONGs que assumiram a direção de conselhos de gestão pública que possuem fundos especiais passaram a apresentar projetos de suas organizações para acessarem recursos desses fundos. Algo como colocar a raposa para cuidar do galinheiro. Totalmente antiético. Ao aceitarmos a lógica das Oscips e OSs na terceirização da gestão pública-estatal, incorremos nesse risco”, alerta.

Oscips (Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público) e OSs (Organizações Sociais) são figuras jurídicas criadas pelo governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) no âmbito do processo de reforma de Estado. Na prática, são entidades de direito privado que assumem a gestão de bens públicos como hospitais, creches e parques, entre outros. “Precisamos de um marco regulador mais objetivo e nítido e que apresente sistemas de transparência e controle sobre as ONGs”, defende Ricci.

Cândido Gryzbowski, diretor do Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Ibase), entidade filiada à Associação Brasileira de Organizações não Governamentais (Abong), explicita a lógica político-partidária presente em algumas organizações. Ele lembra que as Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs) já instaladas para investigá-las “param de funcionar” sempre quando entidades controladas por políticos passam a ser o alvo. “Porque quase todo deputado tem sua ONG. As emendas parlamentares são para isso. É uma forma de se criar o curral eleitoral. Não vou dizer que todas desviam dinheiro. Mas servem, no mínimo, para criar seu reduto”.

Foto: Divulgação

“O regime ditatorial fechou
diversos canais de comunicação
entre a população e o governo,
levando setores da sociedade
a organizar-se paralelamente
na luta por seus direitos. Os
chamados ‘novos movimentos
sociais’ lutavam pela ampliação
da atuação dos cidadãos
na condução das políticas
governamentais e na resolução
das carências sociais. E as ONGs
auxiliavam os movimentos sociais
por meio de apoios e assessorias”

Olívia Perez,
professora da Unip


HISTÓRICO NO BRASIL No artigo ONGs e governo: autonomia x dependência, publicado no final de 2009, a professora Olívia Perez lembra que a atuação das ONGs (denominação surgida no contexto de criação da Organização das Nações Unidas, no pós-Segunda Guerra Mundial) no Brasil começou a se consolidar durante o período da ditadura civil-militar (1964-1985). “O regime ditatorial fechou diversos canais de comunicação entre a população e o governo, levando setores da sociedade a organizar-se paralelamente na luta por seus direitos. Os chamados ‘novos movimentos sociais’ lutavam pela ampliação da atuação dos cidadãos na condução das políticas governamentais e na resolução das carências sociais. E as ONGs auxiliavam os movimentos sociais por meio de apoios e assessorias.”

Os projetos tornaram-se duradouros e passaram a ser financiados, principalmente, pela cooperação internacional, exigindo a constituição jurídica dessas entidades. “No seu estágio inicial, as ONGs pautavam suas práticas e discursos contra o assistencialismo e na defesa da emancipação humana”, explica o artigo.

Candido Gryzbowski, em artigo recente, lembra que “a democracia no Brasil deve muito às ações não governamentais das Pastorais Sociais (da Criança, da Terra, Urbana...), às redes e fóruns (economia solidária, catadores de lixo, segurança alimentar, Articulação do Semiárido, Agroecologia, Reforma Urbana...), aos movimentos sociais e suas entidades (Sem Terra, Atingidos por Barragens, Sem Teto Urbanos, Favelados, UNE e entidades de juventude...), às feministas e suas entidades, aos movimentos negros e suas entidades, aos movimentos dos GLBT, às entidades cidadãs de comunicação e iniciativas de inclusão cultural, às Apaes, às Santas Casas, aos movimentos cidadãos como o Ficha Limpa e tantas e tantas outras iniciativas”.

Em 1988, muitas reivindicações dos novos movimentos sociais e das entidades vinculadas a eles foram incorporadas na nova Constituição Federal, que estabeleceu a ampliação da participação cidadã na gestão pública, garantindo “o caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do governo nos órgãos colegiados”. No final dos anos 1980 e começo dos anos 1990, tal prerrogativa, reservada na Carta Magna para a gestão da seguridade social, logo foi extrapolada para outras áreas, como saúde e educação, por meio da formação de Conselhos Gestores.

Foto: Manuela d´Ávila

Projeto “Bairro a bairro” da Ong Núcleo, em Porto Alegre, desenvolvido em comunidades periféricas. Os anos 1990 assistiram a um aumento significativo do número de entidades sem fins lucrativos no país

No entanto, ainda na década de 90 a relação entre governos e entidades sem fins lucrativos foi alterada, explica a professora Olívia Perez em seu artigo. De acordo com ela, parte das ONGs se distanciou dos movimentos sociais e da atuação em oposição ao Estado e assumiu um papel de interlocução com este. “De denúncias e mobilizações, muitas ONGs passaram a prestar serviços assistenciais e emergenciais, muitos em parceria com o Estado.”

Foto: Divulgação

“No início, a intenção das
ONGs era colocar a cidadania
na rua, pressionando para que
as políticas de Estado fossem
implementadas. Mas, ao se
adotar uma agenda liberal no
Brasil, criaram-se certas figuras
jurídicas que reduziram o Estado.
É um modelo do liberalismo
clássico, não o de uma sociedade
democrática com justiça social”

Cândido Gryzbowski,
diretor do Instituto Brasileiro de Análises Sociais
e Econômicas (Ibase)

Isso se deveu, em grande parte, pela chamada Reforma do Estado elaborada em 1995 pelo então ministro da Administração e Reforma do Estado Luiz Carlos Bresser-Pereira. Ele propôs a transferência de serviços como escolas, hospitais e centros de pesquisas para o chamado setor público não-estatal. Os argumentos centrais seriam o aumento de eficiência na execução desses serviços e a diminuição dos custos governamentais. O Estado ainda teria a responsabilidade de formulação das políticas públicas e fiscalizaria a atuação das entidades.

No bojo da Reforma do Estado, viriam a Lei das Organizações Sociais, em 1998, e a Lei das Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, em 1999. No ano seguinte, seria aprovada a Lei de Responsabilidade Fiscal, que teria como consequência a limitação de gastos com pessoal e a adoção de uma disciplina mais rígida na relação entre arrecadação e gastos. Dessa maneira, a saída encontrada pelos governos de todo o país foi a de terceirizar parte dos serviços prestados pelo Estado, o que não esbarraria nas limitações impostas pela lei.

RECURSOS PÚBLICOS Os anos 1990 assistiram a um aumento significativo do número de entidades sem fins lucrativos no país. Em 2008, o Ipea publicou, em parceria com a Associação Brasileira de Organizações não Governamentais (Abong), o estudo As Fundações Privadas e Associações sem Fins Lucrativos no Brasil 2005, que mostrou que entre 1996 e 2005 o crescimento desse tipo de organização havia sido de 215,1%; de 107,3 mil para 338,2 mil em todo o Brasil. O mesmo estudo revelou que, em 2005, a idade média das ONGs era de 12,3 anos, sendo que a maior parte delas, 41,5%, havia sido criada na década anterior.

“De fato, a partir da década de 1990 houve uma expansão de diversas organizações civis, inclusive daquelas que executam serviços governamentais junto ao poder público. Esse crescimento pode ser explicado pelas novas diretrizes dos governos pós- democratização – que se abriram às parcerias com organizações civis – e também pela multiplicação de iniciativas da sociedade civil”, opina a professora Olívia Perez.

Foto: Milton Jung/Divulgação

Trabalho realizado pelos artistas da ONG Revolucionarte, que oferece cursos de pintura para jovens carentes, em São Paulo. Para Candido Gryzbowski, do Ibase, a Abong defende um marco regulatório para o setor que classifique os diversos tipos de entidades sem fins lucrativos e defina critérios para seu funcionamento

Ainda de acordo com o levantamento do Ipea, em 2005 as 338 mil organizações sem fins lucrativos existentes representavam 5,6% do total de entidades públicas e privadas de todo o país e empregavam 5,3% dos trabalhadores brasileiros. Ou seja, um contingente de 1,7 milhão de pessoas que ganhavam, em média, R$ 1.094,44 por mês. “Esse valor equivalia a 3,8 salários mínimos daquele ano, isto é, uma remuneração ligeiramente superior à média nacional, que era de 3,7 salários mínimos mensais naquele mesmo ano”, explica o estudo.

O que também cresceu significativamente ao longo dos últimos anos foi a dependência das ONGs de recursos governamentais. Dados publicados em 2010 pela Abong revelaram que enquanto 16,7% de suas pouco mais de 200 associadas tinham de 41% a 100% de seus orçamentos oriundos de recursos públicos federais em 2003, em 2007 esse percentual passou para 37,4%.



Foto: Divulgação

“Várias ONGs que assumiram
a direção de conselhos de gestão
pública que possuem fundos
especiais passaram a apresentar
projetos de suas organizações para
acessarem recursos desses fundos.
Algo como colocar a raposa para
cuidar do galinheiro. Totalmente
antiético. Ao aceitarmos a lógica
das Oscips e OSs na terceirização
da gestão pública-estatal,
incorremos nesse risco”

Rudá Ricci,
diretor-geral do Instituto Cultiva e membro
da Executiva Nacional do Fórum Brasil do Orçamento

“Em 2007, 60,4% das associadas possuíam recursos públicos federais em seus orçamentos, 30,2% contavam com recursos municipais e 28,3% afirmaram ter recursos estaduais”, relatava a publicação lançada pela associação. De acordo com ele, os recursos federais eram, naquele ano, o segundo tipo de fonte mais acessado pelas entidades vinculadas à Abong; 78,3% das associadas contavam com verbas vindas da cooperação internacional.

O sociólogo Rudá Ricci explica que nos últimos anos os recursos internacionais se dirigiram a outros países, uma vez que o Brasil, hoje a sexta maior economia mundial, foi se tornando, gradualmente, um doador em potencial, não mais receptor de recursos.

Logo, as entidades sem fins lucrativos começaram a buscar fontes alternativas de financiamento. “O impacto dessa nova realidade sobre as ONGs é imenso. Vou citar dois. O primeiro: as organizações que vivem de convênios perdem o vigor ideológico e autonomia política porque, na prática, assumem a terceirização do serviço público, principalmente nas áreas sociais. Em segundo lugar, altera-se a estrutura de poder interno nas entidades. Agora, gerentes de projetos – que possuem conta própria, como se exige na maioria dos convênios – acabam tendo maior poder que os diretores (que, no Brasil, não podem receber nenhum pagamento por essa função). Assim, as ONGs se tornam mais empresariais e muito menos militantes”, analisa Ricci.

ESTUDO DO IPEA Em dezembro do ano passado, o Ipea divulgou, em seu Comunicado número 123, Transferências federais a entidades privadas sem fins lucrativos (1999-2010). De acordo com o levantamento, esse tipo de repasse aumentou entre 1999 e 2002, com pico em 2001. De 2004 a 2006, observou-se uma tendência mais acentuada de crescimento de transferências, que decresceu até 2009, para aumentar novamente em 2010. Se em 1999 o valor total dos repasses federais a entidades sem fins lucrativos foi de R$ 2,2 bilhões, em 2010 era de R$ 4,1 bilhões.



O próprio comunicado, no entanto, faz a ressalva: “Diante da proporção de recursos repassados às ESFLs [entidades sem fins lucrativos] no orçamento anual como um todo – especialmente quando comparada com transferências a entes subnacionais e com a expansão dos gastos orçamentários globais ao longo do período analisado –, verifica-se que essa forma de repasse tem peso bastante reduzido no orçamento federal”. Segundo o documento, ao se considerar as transferências obrigatórias e voluntárias, o repasse a ONGs nunca foi responsável por mais de 2,5% do total de transferências, alcançando 1,8% em 2010. Ainda de acordo com o documento do Ipea, apesar desse percentual pequeno, chama a atenção o crescimento do número de organizações como as Oscips e as OSs, assim como o aumento da dotação de recursos a elas.

Foto: Devanir Amâncio

Atividade da ONG Apoio-Associação de Auxílio Mútuo, em Heliopolis, zona sul de São Paulo. Para a pesquisadora Olívia Perez, “Um Estado forte não exclui uma sociedade civil ativa. E possível a junção de diferentes formas de trabalho na atenção de questões públicas”

MODALIDADE DE ONGs Cândido Gryzbowski, do Ibase, frisa que a cooperação internacional era fundamental para se garantir a autonomia das organizações. “Se a gente conseguia dizer coisas para o governo era porque a gente não dependia dele. E isso está acabando”.

No entanto, ele chama a atenção para a generalização que se faz para se tratar dos casos de desvios de recursos públicos e terceirização do papel do Estado. Segundo Gryzbowski, o universo das entidades sem fins lucrativos é bastante amplo. O diretor do Ibase reforça que as filiadas à Abong, entre outros exemplos, não tomam o lugar do Estado nem adotam ações assistencialistas; ao contrário: defendem direitos e promovem políticas estruturais e emancipatórias. “No início, a intenção das ONGs era colocar a cidadania na rua para pressionar para que as políticas de Estado fossem implementadas. Mas, ao se adotar uma agenda liberal no Brasil, criou-se certas figuras jurídicas que reduziram o Estado. É um modelo do liberalismo clássico, não o de uma sociedade democrática com justiça social.”

Para a professora Olívia Perez, entretanto, a parceria entre organizações civis e os governos para a concretização de políticas públicas pode oferecer benefício, como a redução dos custos dos serviços para o Estado, mais eficiência – pela boa capilaridade das entidades –, menos burocracia e a possibilidade de interferência da sociedade civil organizada em questões importantes. “Um Estado forte não exclui uma sociedade civil ativa. É possível e desejada a junção de diferentes forças e formas de trabalho na atenção de questões públicas e também no controle de ambas as esferas”, opina.

Orçamento público e ONGs
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Principais constatações do comunicado número 123 do Ipea

  • A alocação de recursos públicos federais para entidades sem fins lucrativos sofre forte variação anual, com alguma tendência de crescimento nos 12 anos analisados (1999 a 2010)

  • O valor real do orçamento global da União – que exclui despesas financeiras – aumentou mais de 80% entre 2002 e 2010, enquanto o crescimento do orçamento destinado às ONGs foi de 45% no mesmo período
  • As fatias do orçamento federal anual repassadas como transferências voluntárias para estados e municípios apresentam leve trajetória de crescimento a partir de 2006, enquanto as transferências para entidades sem fins lucrativos sofreram pequena queda entre 2006 e 2010
  • Especialmente a partir de 2006, gastos com saúde e, em menor medida, com educação – por meio de transferências federais a ONGs – perdem espaço para gastos com ciência e tecnologia
  • Nos últimos quatro anos, o percentual de recursos destinado a Oscips e OSs vem se ampliando, embora ainda seja pequeno se comparado ao valor global das transferências.


MARCO REULATÓRIO PARA O SETOR A revisão da legislação que trata das ONGs por parte do governo federal vem sendo comandada pela Secretaria Geral da Presidência. Uma proposta estava prevista para ser apresentada em março. De acordo com o ministro Gilberto Carvalho, o financiamento público às entidades será mantido. Além disso, tramita na Câmara dos Deputados um projeto de lei que visa a estabelecer normas mais rígidas para a realização de convênios entre ONGs e os governos.

Segundo Cândido Gryzbowski, a Abong tem defendido desde os anos 1990 um marco regulatório para o setor que classifique os diversos tipos de entidades sem fins lucrativos e defina critérios republicanos para seu funcionamento, como transparência e prestação de contas. A associação propõe, também, a criação de um fundo – com recursos das estatais – que financie as ONGs, para que, desse modo, elas sejam independentes em relação aos governos.