2006. Ano 3 . Edição 23 - 6/6/2006

Estudo do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada propõe ações para reduzir, em uma década, a inf lação brasileira ao nível dos países ricos: independência do Banco Central aprovada pelo Congresso e diretoria eleita com mandato de quatro anos 

Por Ottoni Fernandes Jr., de São Paulo

A experiência concreta de 25 países comprova que o regime de metas substituiu de maneira ef iciente alternativas, como o uso da taxa de câmbio, no esforço de contenção dos preços   

O fantasma da hiperinflação parece ter virado coisa do passado.Pouca gente acredita que o Brasil retornará ao tempo em que a taxa batia os 82,4% mensais, como ocorreu em março de 1990.A inflação está em trajetória de queda e, em abril, a taxa acumulada nos 12 meses anteriores era de 4,65%. Isso anima as autoridades econômicas a acreditar que será atingido o objetivo de 4,5% de alta do custo de vida em 2006,medido pelo Índice Preços ao Consumidor Amplo (IPCA),calculado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).É como um céu de brigadeiro, sem turbulência, mas ainda longe do padrão de países desenvolvidos, onde a taxa anual gira em torno de 2% ao ano, ou do Chile, país emergente, como o Brasil,que exibe inflação de 3% anuais.O sucesso do controle brasileiro está ancorado no sistema de metas inaugurado em 1999, segundo o qual o objetivo do comportamento futuro dos preços é fixado em junho pelo o Conselho Monetário Nacional (CMN).Neste mês, o organismo formado pelos ministros da Fazenda e Planejamento e pelo presidente do Banco Central (Bacen) - que funciona como xerife do sistema - estabelecerá a meta de inflação para 2008.

O regime de metas tem colhido bons frutos - embora uma linhagem de economistas atribua a essa orientação a mirrada expansão recente do Produto Interno Bruto (PIB). Um trabalho lançado em maio pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) propõe aperfeiçoamentos que permitiriam, na próxima década, chegar a uma inflação de 3% anuais.O estudo apresenta um roteiro de mudanças graduais destinadas a institucionalizar esse sistema de controle do aumento de preços. Inclui a atribuição de independência formal ao Bacen e a aprovação da meta de inflação pelo Congresso. O texto é de autoria dos economistas Fábio Giambiagi,pesquisador do Ipea,Alexandre Mathias, economistachefe do Unibanco Asset Management, e Eduardo Velho, sócio e economista-chefe da Mandarim Gestão de Ativos.

A constatação inicial é de que a experiência concreta de 25 países comprova que o regime de metas substituiu de maneira eficiente alternativas, como o uso da taxa de câmbio, para segurar a inflação - sistema que ruiu de maneira espetacular na Argentina em 2001 e foi abandonado no Brasil no começo de 1999. A prática que esteve em voga até os anos 1980, de controle dos agregados monetários - dinheiro e depósitos em bancos -, criada pelo economista norte-americano Milton Friedman, foi detonada pela criação de novas formas de aplicações financeiras, como os derivativos, que dependem do comportamento futuro de outros mercados - de mercadorias, ações ou juros. Segundo a revista The Economist, o mercado de derivativos, que surgiu em 1987, movimenta 200 trilhões de dólares em todo o mundo.O valor quase de 16 vezes o PIB dos Estados Unidos,o que torna praticamente impossível o controle da inflação pelos bancos centrais com a redução da oferta de papel-moeda e a imposição aos bancos do recolhimento de depósitos a prazo fixo.Como dizia um exdiretor do Banco Central do Canadá,"não foram os economistas que abandonaram o controle dos agregados monetários como ferramenta antiinflacionária, foi ele que os abandonou".

Como o comportamento da inflação também depende da expectativa dos agentes econômicos, regisa chance de sucesso cresce com a credibilidade na autoridade econômica e no Banco Central

Cozinha Resta um terceiro modelo, híbrido, adotado pelo Federal Reserve Board (FED) - banco central dos Estados Unidos -,que não estabelece metas explícitas,mas procura manter a alta dos preços no nível mais baixo possível. Note-se que o FED tem 70 anos de autonomia operacional e diretores com mandato fixo,aprovado pelo Congresso.O economista Luiz Gonzaga Belluzzo sustenta que a missão do FED de controlar a inflação foi facilitada porque o dólar norte-americano é a moeda de reserva internacional, e os últimos dirigentes da entidade mexeram nos ingredientes da política monetária como "bons cozinheiros, o que pode ter sido melhor do que se tivessem agido como matemáticos".Nos últimos 27 anos apenas três pessoas comandaram a cozinha do FED:Alan Greenspan ocupou a presidência de 1987 até janeiro deste ano,quando foi substituído por Ben Bernanke; antes dele, Paul Volcker permaneceu no cargo por oito anos.O texto do Ipea lembra que o FED tem dois objetivos estatutários: manter a estabilidade dos preços e garantir o potencial de crescimento no longo prazo, de forma a promover o pleno emprego.

Na avaliação de Giambiagi, seria muito difícil aplicar no Brasil o modelo norteamericano, de objetivo duplo. Isso porque muitos políticos, economistas e empresários responsabilizam a política de manutenção da estabilidade dos preços,adotada nos dois últimos governos,pelas baixas taxas de crescimento econômico. A pressão política, num sistema de duplicidade de objetivos do Bacen,poderia levar o Executivo a optar pelo crescimento econômico e pela geração de empregos,o que comprometeria a busca de uma taxa inflacionária compatível com o padrão de países desenvolvidos."O fato de a inflação estar em declínio desde 2002 indica que o regime de metas vem dando resultados", pondera Giambiagi.O sucesso também foi sustentado pelo desempenho da área fiscal,que resultou na obtenção de superávits nominais (receitas menos despesas, sem contar os recursos para o pagamento dos juros da dívida), premissa fundamental para o funcionamento do regime de metas.

A confiança na autoridade econômica, especialmente na competência do Banco Central é essencial para o sucesso do controle da alta dos preços.A elevação do custo de vida no Brasil em 2002 deve-se, em parte, ao temor de que um presidente do Partido dos Trabalhadores (PT) abandonasse o esforço fiscal e a política de metas adotados no governo Fernando Henrique Cardoso. O receio do populismo na área econômica criou um clima de expectativas negativas que contribuiu para o descontrole dos preços,a desvalorização do real e o aumento do risco Brasil. O clima melhorou quando a nova equipe mostrou que não jogaria por terra a política econômica do governo anterior.

Independência"Se os agentes econômicos acreditam que é possível cumprir a meta de inflação, a tarefa da autoridade monetária é muito mais fácil",pondera o economista Carlos Eduardo Gonçalves, da Faculdade de Economia e Administração da Universidade de São Paulo (FEA-UPSP). A experiência internacional mostra que, quanto maior a credibilidade na autoridade econômica,especialmente no comando do Banco Central, mais provável seu sucesso, pois o comportamento futuro da inflação também depende da expectativa dos agentes econômicos.Daí que uma das pedras de toque do projeto desenhado no estudo do Ipea é a atribuição de independência formal ao Bacen, cuja diretoria, com mandato fixo,teria de ser aprovada pelo Congresso. A medida contribuiria para institucionalizar o regime de metas de inflação.A blindagemdo Bacen contra pressões políticas facilitaria sua missão de aproximar a inflação brasileira da registrada em países ricos. O trabalho do Ipea propõe,no entanto, que a autonomia formal do Bacen só comece a vigorar em 2011 e a primeira diretoria fique no cargo por dois anos.A partir de 2013, o comando da entidade passaria a ter mandato de quatro anos, o que significa que não haveria troca de controle no Bacen mesmo que houvesse mudança na chefia do Executivo.

Para que a proposta se efetive,os autores do estudo do Ipea enumeram algumas premissas.A primeira delas: a sociedade deve estar consciente da eficácia do regime de metas de inflação.A segunda:que "o país tenha taxas de juro reais menores que a dos últimos anos".Do contrário,seria difícil retirar o poder do Executivo de demitir o presidente do Bacen.Também seria necessário aumentar as reservas de moedas internacionais e diminuir a relação entre a dívida pública e o PIB. Isso posto, o estudo propõe que a mesma lei que atribua independência ao Banco Central imponha a manutenção da estabilidade dos preços como objetivo permanente da política econômica.

Países da América Latina,como Argentina, Chile,Colômbia,México e Peru, têm bancos centrais autônomos.No Brasil, a proposta chegou a ser defendida pela ala que era liderada pelo ex-ministro da Fazenda, Antonio Palocci, mas foi rejeitada pela maioria do PT e por outros partidos da base aliada do governo.Mesmo quem apóia o regime de metas para a inflação, como o economista Gonçalves, da FEAUSP, considera improvável que a proposta seja aprovada,"pois existem prioridades mais prementes na agenda destinada a garantir o crescimento sustentado, como uma efetiva reforma tributária". Esse ambiente explica o motivo de os economistas do Ipea terem proposto que o projeto fosse encaminhado apenas em 2009,quando a eficácia do regime de metas já teria sido comprovada.

Metas As sugestões do texto do Ipea não se esgotam na independência do Banco Central. De acordo com o estudo,o regime de metas teria de ser institucionalizado.O objetivo de longo prazo para a inflação, com um piso e um teto, passaria a ser definido pela Comissão de Assuntos Econômicos do Senado, com base numa proposta do Executivo, formulada por um CMN reestruturado." O novo CMN seria composto pelos ministros da Fazenda,do Planejamento,da Casa Civil, do Trabalho e da Indústria e Comércio", propõem os autores. O presidente do Bacen deixaria de fazer parte do Conselho para evitar conflitos de interesse, pois caberia à instituição a operacionalização do sistema de metas para a inflação.

O trabalho do Ipea estabelece ainda uma trajetória gradual de redução das metas anuais de inflação: 4,5% em 2008,4% em 2009,3,5% em 2010 e 3% em 2011.No entendimento de Giambiagi, nesse ponto, com padrão equiparável ao de países desenvolvidos, será mais fácil para o Brasil atrair investimentos estrangeiros e pavimentar a rota para um aumento sustentado do PIB muito maior do que o atual.

Essa possibilidade foi comprovada no estudo "Metas de inflação nas economias emergentes, o que dizem os dados", realizado por Gonçalves, da FEA-USP, e João Salles, do Departamento de Economia da Universidade de Columbia, nos Estados Unidos.A análise envolveu 35 países emergentes no período de 1980 a 2004. Demonstra que os que adotaram o regime de metas conseguiram melhores resultados econômicos.Os 11 países da amostra que aplicaram o regime de metas tinham inflação anual média de 161,8% entre 1980 e 1991.A taxa caiu para 6,8% entre o ano em que adotaram objetivos para a alta do custo de vida e 2004. O índice inicial mais elevado pode ter contribuído para a adoção do sistema, mas o resultado foi amplamente positivo.Nesses países, houve queda nos juros,crescimento estável,maior capacidade de resistência a choques e baixos custos econômicos.De outro lado, os 24 países que não aderiram à prática, registraram queda média da inflação de 48% anuais, entre 1980 e 1991,para 18,4%, em 2004

O estudo de Gonçalves e Salles mostra que a austeridade monetária e fiscal foi essencial para a saída do ciclo de hiperinflação, mas freou a economia.Mesmo assim, a cota de sacrifício,medida pela desaceleração econômica,foi menor nos países que aplicaram o regime de metas no período desinflacionário. Na avaliação de Paulo Levy,diretor de estudos macroeconômicos do Ipea,"não é o controle da inflação nem são as altas taxas de juro que determinam o potencial de crescimento no longo prazo, mas sim as reformas estruturais da economia - o que, no caso brasileiro, impõe resolver o problema do desequilíbrio estrutural do sistema previdenciário".

Até 2005, o governo, que havia sido muito otimista no estabelecimento de metas, teve de ampliar a faixa de inflação inicialmente prevista para enquadrá-la à realidade. Nesse ano, no entanto, as coisas se acomodaram."Se o objetivo a atingir for muito baixo,com metas muito ambiciosas, como aconteceu em 1999 e 2003, essa política pode contribuir para conter o crescimento econômico",diz Giambiagi."Nossa meta de inflação, a partir de 2011, poderá ser de 3% anuais, média verificada nos Estados Unidos nos últimos dez anos,mas será aceitável que o objetivo seja fixado em 4%."Isso contribuiria para angariar o apoio necessário à institucionalização do regime.

A proposta está feita, mas no momento as questões a resolver são de caráter mais primário. A valorização do real diante do dólar - que atingiu a cotação mais baixa desde 1999 - prejudica os exportadores.É grande a pressão para que as autoridades econômicas tomem medidas para reverter essa tendência, o que pode resultar em alta de preços.O desafio,portanto, é a manutenção da inflação na faixa dos 4,5% anuais, para evitar a contenção da atividade econômica e uma política fiscal ainda mais rígida.Em ano eleitoral, essa é verdadeiramente uma prova de fogo para o regime de metas da inflação.

Até 2005, o governo foi muito otimista no estabelecimento de metas

Vantagens do que adotaram metas

para a inflação

A agenda proposta

Pioneiros do regime de metas

Um seleto grupo de países aplicou o regime de metas para a inflação nos últimos 20 anos. O texto do Ipea analisa alguns casos, desde o pioneiro, a Nova Zelândia, até o de economias emergentes, como o Chile. Ressalta, entretanto, que o Brasil tenta "imitar mais de perto"o modelo da Inglaterra. O país aderiu ao sistema de metas em 1992. Naquele ano, abandonou o Sistema Monetário Europeu, depois de um ataque especulativo que depreciou a libra esterlina em 15% e elevou para 5% anuais a expectativa de inflação, com o ônus da perda de credibilidade. O Banco da Inglaterra, principal autoridade monetária, forçou o índice de preços a ficar entre 1% e 4% anuais em 1997, quando se encerraria um período legislativo. Em 1995, foi estabelecido um objetivo pontual de 2,5% ao ano. E em 1998 o Banco da Inglaterra passou a ter autonomia para implementar essa política.Tornouse incumbência do Tesouro a definição anual dos objetivos a serem atingidos.

"A Nova Zelândia foi o primeiro país a usar o regime de metas para a inflação como âncora da política monetária, e sua implantação foi antecedida por uma reforma econômica abrangente que adotou o câmbio flutuante, desregulou e abriu a economia", afirmam os autores. No começo da década de 80, o país convivia com uma inflação alta para o padrão dos países desenvolvidos. A partir de 1985, o Banco Central - que não tinha autonomia formal, mas recebeu sinal verde para agir com independência - pôs em prática uma política desinflacionária que derrubou a taxa anual de 15% em 1985 para 7% em 1989. Em fevereiro de 1990, o Banco Central da Nova Zelândia tornou-se independente e recebeu "a responsabilidade de formular e implementar a política monetária com o intuito de promover a estabilidade do nível geral de preços". Em março, o Tesouro e o Banco Central fizeram um acordo, "no qual é acertada uma definição precisa da meta para a inflação, compatível com a obtenção da estabilidade de preços".

O Chile registrava de 15% a 20% de inflação acumulada em 12 meses em 1991 quando decidiu reduzir os índices gradualmente, com o estabelecimento de metas. Entre 1995 e 2001, o valor pontual definido foi de de 3,5% anuais, sem piso nem teto. Mas em 2001, quando a taxa inflacionária chegou a 4,5%, o país voltou a definir bandas superior e inferior.