2008 . Ano 5 . Edição 39 - 25/01/2008

Por Yolanda Stein, do Rio de Janeiro

Bate um coração esperançoso em meio ao luto do setor de saúde no Brasil, anunciado como desabafo pelo ministro da Saúde, José Gomes Temporão,depois de o Senado Federal decretar a morte da Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF). O termo de cooperação firmado em dezembro de 2007 entre o Ministério da Saúde (MS) e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), para irrigar a frágil indústria de produtos farmacêuticos e de equipamentos médico-hospitalares, pode ser o pontapé para a formação de um complexo industrial da saúde no país. A balança comercial do setor vem apresentando déficit de US$ 5 bilhões por ano, dos quais mais de US$ 3 bilhões referem-se a medicamentos e farmoquímicos.

O fortalecimento de uma base industrial - um dos pilares do PAC da Saúde - faz parte da estratégia do governo de aliar desenvolvimento da produção com política social, criando um elo entre as políticas industrial e de saúde. Este elo, representado por uma linha de financiamento de apoio a projetos no setor, aberta em maio de 2004, acaba de ganhar nova roupagem com a ampliação e renovação do Programa de Apoio ao Desenvolvimento do Complexo Industrial da Saúde (Profarma), em outubro de 2007. O programa do BNDES, com orçamento de R$ 3 bilhões para utilização até julho de 2012, passa a incluir, além dos produtos farmacêuticos, os segmentos de equipamentos médicos,materiais, reagentes e dispositivos para diagnóstico, hemoderivados, imunobiológicos, intermediários químicos e extratos vegetais para fins terapêuticos.

ALINHAMENTO ASTRAL Para o chefe do Departamento de Produtos Intermediários Químicos e Farmacêuticos do BNDES, Pedro Palmeira, a ampliação do escopo do Profarma deu-se num momento positivo, de integração entre o MS e o BNDES. O banco passou a ver o gasto em saúde como investimento, com retorno para a economia como um todo."Existe um alinhamento astral favorável que nos permitiu desenvolver uma parceria com o MS e formar um grupo de trabalho para discutir a ampliação do Profarma", diz.

"Esta parceria com o BNDES é o elo que faltava", constata Carlos Augusto Gadelha, vice-presidente de Produção e Inovação em Saúde da Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz). Ele também vislumbra uma "convergência dos astros, de forma que o braço econômico está vendo a saúde como uma oportunidade de desenvolvimento e o braço da saúde vê a indústria como fator essencial para viabilizar os programas de saúde". A idéia do complexo industrial, explica Gadelha, é que o MS sinalize o que é importante para o setor e que o BNDES entre financiando empresas que queiram desenvolver produtos essenciais para a saúde.

"Desde 2004, o BNDES colocou a área da saúde como prioridade.O avanço hoje é que esta ligação é muito mais orgânica, ou seja, a lógica econômica começa a incorporar a lógica social e vice-versa. Isso é totalmente inovador. Trata-se de um salto de qualidade", analisa. Ele argumenta que, se o país não avançar na base produtiva, a política de saúde pode não se concretizar."Como estender o acesso à população se não há capacidade de produção e inovação? Não se pode ter um sistema de saúde forte com uma base produtiva frágil", afirma Gadelha.

NOVA POLÍTICA O secretário de Ciência, Tecnologia e Insumos Estratégicos do MS, Reinaldo Guimarães, acrescenta, ao explicar as bases da nova política: "O complexo industrial da saúde é o componente estrutural da política da saúde e do Sistema Único de Saúde (SUS).Se por algum motivo o setor produtivo perde seu dinamismo, isso torna o SUS vulnerável. A proposta é de uma nova relação entre o MS e a indústria da saúde".

Seria este um remédio eficaz indicado para salvar o doente crônico que é o setor de saúde no Brasil. Uma das principais metas do Programa Mais Saúde, conhecido como PAC da Saúde, é utilizar o grande poder de compra do MS, cerca de R$ 10 bilhões por ano em medicamentos, vacinas, equipamentos, materiais, próteses, etc., como ferramenta para impulsionar o aumento da capacidade produtiva e de desenvolvimento das indústrias nacionais.

"Para isso, estamos trabalhando na revisão das normas legais e sanitárias e na alteração de outras normas, visando diminuir as assimetrias existentes nos pregões públicos entre produtos nacionais e estrangeiros. O objetivo é aumentar a competitividade dos produtos nacionais nas compras do MS.Outra meta é elevar a fatia de genéricos de 15% para 25%, em quatro anos", diz Guimarães.

Atualmente, os produtos importados têm vantagem tributária em comparação aos nacionais. O que está sendo proposto é a desoneração de impostos não apenas sobre o produto acabado, mas também sobre todo o processo produtivo. O MS trabalha também em arum conjunto de ações programadas na área de pesquisa e desenvolvimento em universidades, institutos de pesquisa e em parcerias com empresas, para a melhoria da rede de laboratórios de bioequivalência, pesquisa clínica, centros de toxicologia e biotérios.

O secretário diz que, em 2007, o MS foi parceiro permanente do BNDES na formulação do segundo Profarma. "Em certos aspectos do programa, dará chancela a algumas operações do banco.Mas, antes, precisa definir quais os produtos estratégicos para o SUS que ganharão prioridade. Esta lista deve estar pronta em fevereiro", assegura.

CETICISMO A articulação entre a política industrial e a política nacional de saúde é vista com bons olhos pelo empresariado, que, no entanto, aponta algumas dificuldades. A Federação Brasileira da Indústria Farmacêutica (Febrafarma) considera que o ponto forte é a atuação do BNDES, através do Profarma, mas mostra ceticismo em relação aos resultados. "A expectativa é boa, mas estamos conscientes de que não se forma uma grande empresa brasileira da noite para o dia. O processo vai levar tempo. É possível que se tenham várias consultas e tentativas de operações, e até algumas concretizadas. Mas, no curtíssimo prazo, não vai se formar uma grande multinacional nem o grande conglomerado de empresas brasileiras", avalia o presidente da instituição, Ciro Mortella.

Segundo ele, o setor necessita de pesados investimentos, além dos recursos do BNDES. E está à espera de um conjunto de fatores, como um marco regulatório menos restritivo e mais favorável ao negócio. Alerta que o PAC da Saúde contém um conjunto de medidas voltadas para o desenvolvimento da área pública, que precisa ser bem articulado, para não criar mecanismos concorrentes com o setor privado.

"Um enquadramento estratégico na área pública é extremamente importante para evitar a concorrência. Na área de farmoquímicos, que são os insumos, existe um longo caminho a percorrer.Temos capacidade de produção, mas não de absorção da produção, porque os mecanismos de utilização desses insumos ainda não estão definidos, nem do lado privado nem do público. Do lado público, as normas que regem a concorrência precisam de uma revisão de forma a estimular os produtos nacionais; na área privada falta regulação para poder haver competitividade com os importados", resume Mortella.

"É preciso uma articulação das medidas para evitar fogo cruzado entre o público e o privado, o regulamentado com o não regulamentado. No setor farmacêutico, é necessário incentivar a iniciativa privada a investir, além de considerar que a simples oferta da linha de crédito pode não ser determinante em muitos casos. Tem de haver condições de colocar os produtos no mercado. Como concorrer com os produtos indianos, por exemplo, que têm muito mais incentivos?"

A Associação Brasileira da Indústria de Artigos e Equipamentos Médicos, Odontológicos, Hospitalares e de Laboratórios (Abimo), que tem participado do processo de discussão com o MS sobre a elaboração de políticas no setor, teme pelo impacto que o fim da CPMF trará ao PAC da Saúde. "No programa lançado no Palácio do Planalto, a indústria nacional estava contemplada em várias facetas. Desde a definição, por parte do MS, de quais produtos e tecnologias são estratégicos para o sistema de saúde até a utilização do poder de compra do Estado para alavancar a produção nacional.Ao mesmo tempo, temos a forte presença do BNDES com linhas diversas de financiamentos, inclusive com a possibilidade de não reembolso em casos especiais", elogia o presidente da entidade, Franco Pallamolla.

"A Abimo entende que o Mais Saúde é um importante e poderoso instrumento de política industrial induzida. Estamos aguardando, ainda, a definição dos programas e subprogramas que serão mantidos e os que serão postergados", afirma. Em carta aos associados, Pallamolla destaca como pontos positivos: inclusão de mecanismos de financiamento adequados, definição de produtos prioritários, uso do poder de compra do Estado, política de incentivo à inovação focada no setor e articulada com o Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT) e a Financiadora de Estudos e Projetos (Finep), além de um expressivo aumento de recursos em diversas áreas do MS.

INOVAÇÃO A renovação do Profarma determina a continuidade da modernização, expansão e inovação, previstas na primeira fase, com ênfase a que as empresas possam se adequar às normas internacionais para poder competir em mercados mais exigentes, como o europeu e o americano.Também sugere uma atitude proativa do banco em relação aos processos de fusões e aquisições, já em andamento.

Mas a maior aposta nessa segunda fase recai sobre a inovação, informa Pedro Palmeira, do BNDES. Do orçamento de R$ 3 bilhões em cinco anos,a metade destina- se a projetos de inovação.A expectativa é de que as empresas sejam atraídas pelo financiamento a juros de 4,5% fixos e prazos de pagamento de até 15 anos.

No âmbito do apoio à inovação, a cereja do bolo é o incentivo ao desenvolvimento e capacitação de empresas para a fabricação de produtos considerados estratégicos, com garantia de compra pelo governo, observa Palmeira. Seria uma articulação entre empresas, MS e BNDES, em que a empresa interessada tem seu risco duplamente abrandado.

De um lado,o governo garante a compra e, de outro, o banco participa do risco do projeto e só recebe um percentual da receita que a empresa terá com o produto se o empreendimento for bem-sucedido. A operação dirige-se a empresas de capital nacional, com porte e capacidade de pesquisa e tecnologia para desenvolver os produtos em questão.

Essa estratégia faz parte do termo de cooperação assinado durante o anúncio do PAC da Saúde, em dezembro passado. Para torná-lo efetivo, foi proposto um comitê gestor com membros do MS, que definirá a lista dos produtos considerados estratégicos, e do BNDES, que entrará com os recursos.

GARANTIA DE COMPRA A importância de o governo garantir a compra de medicamentos é destacada também pelo economista do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), atualmente cedido à Câmara dos Deputados, Luiz Carlos Magalhães, que em 2001/2002 participou, junto com técnicos do MS, de um amplo diagnóstico sobre o setor, com enfoque voltado para a indústria farmacêutica. O documento elaborado na época pela equipe (Diretrizes para uma política industrial na área de medicamentos e farmoquímicos) já tinha como foco a utilização da política de compras por parte do governo, como estratégia para induzir investimentos nas áreas de tecnologia e de produção de farmoquímicos e medicamentos.

Segundo Magalhães, essa estratégia é fundamental para acelerar o processo de investimento em inovação tecnológica, sem a qual a indústria nacional perde competitividade e permanece fragilizada em sua capacidade de produção."É o que faltou na política já iniciada de incentivo à produção, apesar do fortalecimento proporcionado pelas linhas de financiamento do Profarma e do aumento na fabricação de genéricos", observa.

"É preciso articular a política industrial com o poder de compra do governo, mesmo que isso, num primeiro momento, implique absorver preços mais altos, com aumento do custo fiscal", pondera. E explica:"A presença das multinacionais no mercado brasileiro de medicamentos é muito acentuada, elas estão em constante processo de inovação e possuem grande capacidade de pesquisa, além de marketing avançado, enquanto as empresas nacionais se defrontam com essa concorrência e com o risco de ver seus investimentos fracassarem. Portanto, podem até ofertar produtos mais caros inicialmente, mas com a garantia de compra serão incentivadas a desenvolver uma linha de produção mais competitiva".

O ponto de partida do trabalho conjunto do MS e do Ipea foi a constatação de que os elevados custos dos medicamentos ofertados pelo SUS, no final do governo Fernando Henrique Cardoso, estavam pressionando muito o orçamento do Ministério, afetando também municípios e estados que distribuem remédios considerados essenciais."Isso vinha como herança do processo de desregulamentação não articulada da indústria farmacêutica, que ocorreu nos anos 90, com a abertura comercial, atingindo diretamente a indústria de farmoquímicos, que ficou numa situação precária", afirma o economista.

Segundo ele, as empresas estrangeiras - e também as nacionais - tendem a investir mais em processos de modernização na ponta,na fabricação de medicamentos, e não o fazem na área de síntese química. "Há, portanto, um descompasso no processo da indústria nacional de suprir insumos básicos. Ao mesmo tempo aumenta a pressão da sociedade para que o governo forneça novos medicamentos para alguns tipos de doença, como Aids e câncer. O resultado é o elevado déficit da balança comercial, em função do crescimento das importações de farmoquímicos, vacinas e mesmo de medicamentos prontos, na contramão de outros países como China e Índia."

Magalhães bate na tecla de que a associação entre financiamento, poder de compra do governo e um programa intenso de investimento em inovação tecnológica abrirá uma boa perspectiva para a indústria farmacêutica.

Paralelamente, defende a criação de um grande laboratório nacional de biologia molecular, que poderia funcionar com linhas de pesquisa própria, bem como operar em rede com laboratórios ligados a universidades e outros grupos de pesquisas. Seria uma instituição capaz de organizar o esforço de pesquisa científica de forma sistemática.

SETOR PÚBLICO Foi também criado o subprograma Profarma Produtores Públicos, que se destina a apoiar a estrutura pública do complexo industrial da saúde, composta por laboratórios públicos produtores de medicamentos, vacinas, hemoderivados e reagentes e dispositivos para diagnóstico. Poderão ser utilizados fundos não reembolsáveis do banco.

O apoio, no entanto, estará condicionado a projetos que se adequem ao plano de ação a ser executado em 2008, após um amplo estudo sobre a atual estrutura de produção pública de medicamentos no Brasil, com o objetivo de torná-la mais eficiente.

Hoje, observa-se uma competição predatória entre esses produtores públicos, com vários deles fazendo a mesma coisa e desrespeitando as vocações regionais. Os cerca de 20 laboratórios públicos existentes respondem por 70% da quantidade ofertada ao governo, mas por apenas 30% do valor.

O fortalecimento dos produtores públicos é parte do PAC da Saúde. Para se enquadrar nesse processo, diz o secretário do MS, Reinaldo Guimarães, os laboratórios precisam deixar de competir entre si e trilhar quatro caminhos: busca de vocações, aumento do patamar tecnológico através de parcerias entre o setor público e o privado, atuação como reguladores de mercado e melhoria de gestão.

Também foi criada nova linha para o apoio ao capital de giro de empresas exportadoras, visando sua inserção internacional. Pode beneficiar empresas pequenas que tentam ganhar mercados lá fora e também grandes empresas, dispostas a viabilizar alguns negócios maiores a partir do Brasil, incluindo filiais de multinacionais.

"O compromisso da saúde é com a sociedade brasileira, o atendimento do mercado interno, mas a concorrência no mercado internacional é benéfica, principalmente para que as empresas possam desenvolver e internalizar competências tecnológicas e regulatórias, que vão resultar em melhor desempenho", opina Palmeira.