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Lei de Responsabilidade Fiscal - É possível mudar sem afrouxar?

2008 . Ano 5 . Edição 45 - 05/07/2008

Por Edla Lula, de Brasília

Pela primeira vez desde que foi criada, em 2000, a lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) sofrerá alterações em um de seus artigos. A Câmara dos Deputados aprovou, e agora está em discussão no Senado, o Projeto de Lei Complementar (PLC 92/08) destinado a restringir a aplicação de sanções institucionais pelo descumprimento de normas exclusivamente aos poderes e órgãos que de fato ultrapassaram os limites máximos da despesa com pessoal. O projeto, encaminhado no final do ano passado pelo governo, modifica o artigo 23 da LRF, que estabelece sanção a todo ente da federação (estado, município ou governo federal) quando qualquer um dos três poderes ultrapassar os limites de gastos com pessoal.

O texto original diz que, enquanto perdurar o excesso, o ente não poderá receber transferências voluntárias, obter garantia, direta ou indireta, de outro ente ou contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal. A aprovação do projeto na Câmara e sua discussão no Senado reacendem o debate sobre uma possível adequação na lei para corrigir distorções que inviabilizam hoje os investimentos dos estados e municípios, amarrados pela legislação. Governadores e prefeitos podem pressionar suas bancadas para inserir mudanças.

Afinal, em torno de 150 projetos relacionados à LRF tramitam no Congresso Nacional. Nem todos propõem mudanças. Alguns apenas incorporam a ela temas de finanças públicas ausentes do seu texto. Mas é possível que alguns parlamentares aproveitem o ensejo para propor alterações. "Quando se coloca um projeto no Congresso nunca se sabe exatamente o que vai sair. Ele pode tomar formas totalmente indesejáveis, diferentes daquilo que era o objetivo inicial", comenta o pesquisador do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) Marcelo Piancastelli, autor do estudo "Dívida dos Estados: 10 anos depois", ainda a ser publicado.

A proposta de alteração no artigo 23 tem como base decisão liminar do Supremo Tribunal Federal (STF), apontando para a sua inconstitucionalidade, já que um poder não pode ser penalizado pelo descumprimento de outro. Mas alguns analistas dizem que a mudança comporta interesses de alguns governos, como os do Rio Grande do Sul, de Alagoas e do Distrito Federal, que já experimentaram as restrições desse dispositivo. O governo do Distrito Federal foi penalizado porque a Câmara Legislativa estourou o limite de gastos com pessoal. Foi à Justiça e conseguiu a liminar do STF.

CAIXA DE PANDORA "Esta mudança tinha de ser feita mesmo, porque foi decisão do Supremo. Não há outro jeito. A LRF saiu com este equívoco. O temor é de que haja uma flexibilização. Aí a seriedade e o rigor fiscal vão para o espaço", diz Piancastelli, alertando que qualquer mudança na lei "vai ter um efeito direto na avaliação do grau de investimento do país". Rogério Boueri Miranda, também pesquisador do Ipea e co-autor do estudo, diz que é cedo para mudar o texto, mas defende que em algum momento será preciso fazer uma adaptação da lei, que para ele trata desiguais como iguais. "A maioria dos economistas reconhece que deveria haver adequações, mas, quando se abrir a lei no Congresso, isso pode se transformar em uma caixa de pandora. Não se sabe exatamente o que vai sair", diz.

A idéia de Boueri, também defendida por outros pesquisadores do Ipea, como Dea Guerra Fioravante, Maurício Saboya Pinheiro e Roberta da Silva Vieira - autores do documento "Finanças Públicas Municipais: uma reflexão sobre os impactos da Lei de Responsabilidade Fiscal"?, é diferenciar os limites de gastos com pessoal e de endividamento de acordo com o tamanho e as necessidades do município. "O nível de endividamento de uma cidade como São Paulo, que é um estado dentro de um estado, não pode ser o mesmo de uma cidade pequena no Norte ou no Nordeste", pondera Boueri.

Cidades grandes, argumenta ele, deveriam ter um limite maior para o endividamento e um menor limite para gastos com pessoal, enquanto as cidades pequenas, ao contrário, deveriam poder gastar mais com pessoal. "Não se trata de tornar a vida dos estados e municípios mais fácil. Não é flexibilizar, mas adequar a lei", diz. O estudo de sua autoria mostra que a lei criou uma distorção, em que municípios que antes gastavam com pessoal menos que o teto de 60% da receita corrente líquida previsto na lei aumentaram este nível por estar dentro do permitido.

CONGRESSO PRESSIONADO Wéder de Oliveira, consultor de Orçamento, Fiscalização e Controle do Senado Federal, cita que esta proposta estava em pauta desde a formatação da LRF e que sempre volta à baila. Mas tecnicamente se torna inviável, diz. "Qual o critério a ser definido? É um problema. Na época, ficou entendido que a fixação de um limite único até evitaria soluções ad hoc, em que um estado que está com limite vencido pleiteasse mudar o seu limite. Com certeza, o Congresso seria pressionado a mudar os limites, sob o argumento de que um ou outro estado ou município se sentiria prejudicado."

Boueri sugere negociações em blocos, com a utilização de critérios como população - municípios acima de um milhão de habitantes, por exemplo. Cada bloco negociaria de acordo com as suas prioridades. Aqueles que querem investir mais em infra-estrutura terão um limite maior para contrair dívida, em compensação, têm de reduzir, na mesma proporção, os gastos com a folha. "Há margem para limitar o nível de endividamento, mas só na medida em que houver redução no limite de gastos com pessoal. Uma proposta em que se tem adaptação e não flexibilização permitirá este tipo de negociação e de implementação."

Quem também não enxerga catástrofe nas alterações na LRF é Fernando Rezende, especialista em finanças públicas. "Algumas questões precisam ser reabertas para discussão. Quando a lei diz que todo mundo tem de obedecer a um teto, que os gastos com pessoal não podem ser maiores que 60% do orçamento, impõe-se uma regra geral e universal que pode criar alguns problemas." Ele acompanha o mesmo raciocínio de Boueri. "O município pequeno tem de gastar em educação, em saúde, e isso é gente. O gasto principal é pessoal, e aí 60% é pouco. Por outro lado, em grandes centros urbanos, que têm de gastar em infraestrutura urbana, em transporte, 60% em pessoal é muito." Mas, também para ele, o país ainda não está preparado para reabrir esta discussão agora. "Em algum momento, porém, terá de ser reaberta", diz.

MELHORA NAS CONTAS O status de inviolabilidade adquirido pela LRF se justifica, para muitos especialistas, pelos números observados nas contas públicas desde o início da década. Atribui-se a ela, juntamente com o programa de ajuste fiscal, a inversão no saldo dos governos, de negativo para positivo. O estudo de Piancastelli revela que a maioria dos estados passou a ter resultados primários positivos. Em 1995, apenas quatro estados tinham resultados positivos. Em 2006, o quadro era outro: 22 dos 27 foram superavitários. Os anos de 2004 e 2005 tiveram resultados positivos. Além disso, o resultado primário consolidado dos estados foi negativo de 1995 a 1999. Desde o ano 2000, passou a ser consistentemente positivo.

O consultor do Senado Wéder de Oliveira, que é autor do livro Os Efeitos da LRF: análise dos mitos, da força normativa e das evidências de melhorias nas finanças públicas, afirma que muito da melhora no comportamento dos governos é fruto do mito que se criou em torno da LRF e não dos dispositivos da lei. "A lei se tornou um símbolo de austeridade fiscal; mesmo que alguns gestores não a entendam, serviu para incorporar essa cultura de adequação de gastos a receitas. Ela funciona mais como aquilo que se pensa que ela possa ser do que pelo que ela realmente é", afirma. Segundo ele, nem tudo o que se diz hoje acontecer por força da lei, de fato está escrito.

RECEITAS CRESCENTES Para o secretário do Tesouro Nacional, Arno Augustin, a LRF pesou menos na nova performance das contas públicas do que o bom momento da economia brasileira nos últimos anos. "Temos receitas crescendo de forma consistente na União, nos estados e nos municípios. Um ambiente institucional melhor sempre ajuda, mas o importante é o próprio comportamento dos entes e o melhor momento da economia brasileira", opina. Desde 1998 a receita total dos estados aumentou, em relação ao Produto Interno Bruto (PIB), de 11,2% para 13% em 2006. A receita tributária também subiu, de 7,1% para 8,3% do PIB.

Mas a lei tem também os seus efeitos negativos, razão para as queixas de governadores e prefeitos. O estudo mostra os investimentos caindo de 2,2% do PIB para 0,9%. Enquanto isso, a rubrica custeio - para a qual não há limites na lei - subiu de 1,16% para 6,1% do PIB. Esta queda nos investimentos é que tem levado governadores a argumentar que os estados estão engessados e precisam adquirir recursos para implementar obras de infra-estrutura.

A governadora Yeda Crusius, do Rio Grande do Sul, conseguiu abrir uma brecha e, mesmo acima dos limites da lei, conseguiu aprovar um empréstimo de US$ 1,1 bilhão com o Banco Mundial. A LRF permite alterações no contrato de refinanciamento da dívida que tornem o endividamento mais barato, como a mudança do índice de correção. Foi o que aconteceu no caso do Rio Grande do Sul. O contrato corrigiu em 6% a dívida pelo Índice Geral de Preços - Disponibilidade Interna (IGP-DI), calculado pela Fundação Getulio Vargas (FGV). Como o índice hoje beira os 15%, tornou- se caro o pagamento do serviço da dívida. A opção foi trocar o empréstimo por outro do Banco Mundial, cujos encargos compreendem a Libor mais 4% ao ano.

TROCAR O ÍNDICE Piancastelli encara a reestruturação como uma operação perigosa e que pode alterar em muito Muitos estados já negociam a mesma troca com o Ministério da Fazenda. Há estados que pleiteiam não recorrer a outros financiamentos, mas apenas mexer no índice, trocando o IGP-DI pelo Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), calculado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), de forma a tornar os recursos mais baratos.

"Essas negociações vêm sendo feitas de acordo com uma metodologia do Tesouro Nacional, que diz que a taxa de juros não vai se alterar nos próximos 15 a 20 anos. Se o Tesouro tem uma bola de cristal que possa dizer isso, tudo bem, a negociação faz todo sentido. Mas é um risco fazer uma negociação dessas sem um hedge cambial. Se puser um hedge cambial, o custo vai equivaler à mesma situação anterior", pondera. Além disso, ele ressalta que este tipo de reestruturação tira recursos que o Banco Mundial poderia pôr no país para investir em infra-estrutura. "Os compromissos externos do país em dólar estão aumentando simplesmente com uma operação financeira, em vez de ser uma troca produtiva de investimento real ou de investimento em infra-estrutura. É uma mera jogada financeira, com aumento da dívida externa do país."

Além disso, ele diz que ninguém sabe se a diferença que governo estadual vai poupar vai ser investida ou gasta com pessoal ou custeio. "Na semana seguinte à aprovação do empréstimo, a governadora deu aumento de pessoal de 154%, porque se abriu uma brecha", comenta. Ele considera arriscado fazer este tipo de concessão, ainda que haja brechas na lei, porque é o início da flexibilização. A solução, para Piancastelli, seria o governo federal, através do orçamento, retornar aquilo que os estados pagam da dívida em obras de investimento, usando, por exemplo, o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC).

 
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