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Municípios - Contabilizando prejuízos

2009 . Ano 6 . Edição 47 - 19/02/2009

Por Erich Decat, de Brasília

O ano que começa promete ser um período conturbado para o equilíbrio das finanças públicas do País. Representantes da União, dos Estados e dos municípios calculam, desde o final de 2008, os possíveis impactos que a crise financeira global poderá causar na arrecadação dos principais impostos e tributos, pagos pelos contribuintes brasileiros. Apesar do quadro econômico instável, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva promete cobrar resultados dos prefeitos que assumiram o Executivo Municipal no dia 1º de janeiro. Uma mostra da insatisfação foi demonstrada quando o presidente afirmou que, em vez de receber, irá propor uma pauta de reivindicações, na próxima Marcha dos Prefeitos. O evento está previsto para ocorrer em Brasília, entre o final de fevereiro e o início de março.

Um aspecto Lula deve enfatizar nestes contatos, especialmente com os prefeitos de primeiro mandato: não é necessária a participação intermediários no relacionamento com a União. O governo pretende acabar com uma prática antiga de Brasília. Escritórios de representação, formados por lobistas, iam aos órgãos públicos negociar a liberação de verbas em nome dos municípios, cobrando um percentual sobre o montante liberado. Para acabar com esse procedimento pernicioso, foi criado o Sistema Nacional de Convênio (Siconv) (leia nesta edição). Basta a prefeitura fazer o cadastro que todas as pendências serão solucionadas com mais rapidez e sem nenhum custo adicional.

"Eu ando por lugares, no Brasil, e encontro gente pobre que não está recebendo o Bolsa-Família. Se a gente fez o programa para ajudar as pessoas mais pobres, significa que o Poder Público não chegou àquela pessoa", ressaltou Lula, para em seguida completar. "Se a gente não tiver uma política combinada com os prefeitos, em cada cidade, para que cada prefeito sinta o desafio de sentir orgulho de, na sua cidade, não ter mais nenhum analfabeto, e, sobretudo nas regiões mais pobres, a gente não vai conseguir vencer no tempo que nós precisamos vencer". Além do Bolsa- Família e do analfabetismo, o presidente disse que quer respostas dos prefeitos quanto aos altos índices de mortalidade infantil registrados, principalmente nas regiões Norte e Nordeste, e quanto às áreas ambientais degradadas.

O presidente da Confederação Nacional de Municípios (CNM), Paulo Ziulkoski, invoca a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) para dizer que os problemas citados por Lula são fruto do atropelo ao se estabelecer direitos no País. "Cria-se, em Brasília, uma estrutura jurídica que acaba gerando impasse sobre os entes federativos. Como sustentar programas, se os valores são definidos unilateralmente sem discussão com os municípios? Por exemplo, a média de gastos do Programa de Saúde da Família gira em torno de R$ 22 mil por profissional. A União repassa apenas cerca de R$ 5 mil. Como os municípios vão arcar com as despesas se não têm recursos?", ponderou.

Segundo o Ministério da Saúde, a diferença entre os custos dos profissionais e do repasse aos municípios ocorre porque o governo federal não se propõe a financiar 100% das despesas. "Como o financiamento da saúde é uma responsabilidade das três esferas de gestão, o Ministério da Saúde tem tentado garantir cerca de 50% do financiamento para o custeio da Saúde da Família, de forma que os outros 50% sejam divididos entre secretarias estaduais e municipais de Saúde", explica o ministério em nota encaminhada à Desafios.

TEMA POLÊMICO Quanto ao cumprimento da LRF, o tema ainda é motivo de grandes discordâncias entre os especialistas. Decretada em 2000, a lei estabelece normas de finanças públicas voltadas para a gestão fiscal. Os limites de gastos variam entre estados, municípios e União. De acordo com o atual texto, estados e municípios devem cumprir, por exemplo, um limite de 60% da receita corrente líquida para gastos com pessoal. Entre as penalidades previstas pelo não-cumprimento da lei está a suspensão de transferências voluntárias para o município, além de multa e reclusão para o agente público.

Pesquisa realizada por técnicos de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos (Dirur) do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) Maurício Mota Saboya Pinheiro e Roberta da Silva Vieira revela que o limite de gastos imposto pela lei encontra- se longe da realidade dos municípios. "A LRF não se preocupou em verificar a heterogeneidade dos municípios. Pode ter municípios que gastavam mais de 60% com o pessoal porque precisavam atender à população em determinado projeto social. Isso não foi considerado", ressalta Vieira.

De acordo com o estudo, que também contou com a participação da consultora do Ipea Dea Guerra Fioravante, a imposição do limite para os gastos com o pessoal estimulou o aumento dessa despesa na maioria dos municípios que apresentavam gastos muito inferiores ao teto determinado. "Verificamos que, após a lei, houve uma diminuição dos municípios que ultrapassaram o limite estabelecido, o que é positivo. Mas, em contrapartida, percebemos também que houve uma corrida, um 'efeito manada', por parte de vários municípios para se chegar ao limite", constata Vieira.

Para a realização da pesquisa, os especialistas consideraram dados amostrais dos períodos de 1998 a 2000 e de 2001 a 2004, ou seja, antes e depois da implantação da lei. Cerca de 5.200 municípios foram avaliados durante o estudo. Novo levantamento sobre os gastos com o custeio dos municípios deverá ser apresentado em setembro deste ano pelo instituto. "Vamos tentar identificar as rubricas que têm os maiores gastos e depois determinar as variações dessas despesas", acrescenta Vieira.

AGRESSÃO AO PACTO Também crítica da LRF, a representante do Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc) Eliana Magalhães Graça acredita que a lei revoga a independência administrativa dos entes federativos prevista na Constituição. "A LRF quebra o pacto federativo, na medida em que restringe a autonomia dos entes quando impõe aos Estados e municípios como devem realizar os gastos", diz. "O que nos preocupa é o gestor deixar de atender às necessidades básicas da população. Em vários casos, o prefeito até consegue recursos para construir uma escola, mas não pode contratar professores porque já está no limite dos gastos".

Atualmente tramita na Comissão de Finanças e Tributação da Câmara dos Deputados proposta (PLP 264/07), de sugerida pela entidade, que prevê mudanças nos parâmetros da LRF. "Uma das alterações previstas é a que dá ao prefeito liberdade para gastar além do limite estipulado pela LRF. Isso se aplicará apenas nos casos em que os recursos forem destinados aos programas sociais", explica Graça.

Para o professor de Finanças Públicas da Universidade de Brasília (UnB), José Matias-Pereira, a LRF deve ser usada como um código de conduta pelo gestor público. "A Lei de Responsabilidade Fiscal é um parâmetro importante. Tem que ser observada como algo positivo", explica. "Os bons gestores não têm medo da LRF. Uma solução possível para os municípios é se aparelhar de forma eficiente na cobrança de tributos.

Além do desequilíbrio de repasses para os programas sociais, outro fator de preocupação para o presidente da CNM, Paulo Ziulkoski, é o impacto que a crise econômica poderá causar aos cofres municipais. Estudo realizado pela entidade mostra que se o Produto Interno Bruto (PIB), em 2009, crescer apenas 2% acima da inflação, em vez dos 4% esperados pelo governo, a arrecadação nominal de impostos e contribuições federais terá um déficit de R$ 62 bilhões. Essa redução, segundo a pesquisa, vai causar rombo de R$ 4,5 bilhões no Fundo de Participação dos Municípios (FPM).

O Fundo é uma das principais fontes de recursos dos municípios brasileiros. Ele é composto de 23,5% da arrecadação do Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). Os índices de repasse dos recursos são calculados pelo Tribunal de Contas da União (TCU) e têm como base a população e o universo da renda per capita. Do total dos recursos (calculado no início de cada mês), 10% são destinados às capitais, 86,4% para os demais municípios e 3,6% para o fundo de reserva dos municípios com população superior a 142.633 habitantes, excluídas as capitais. Até o quinto dia útil é divulgado o valor de repasse previsto para o mês em curso.

"Uma das conseqüências da desaceleração do crescimento é a diminuição dos repasses para os municípios. Essa questão funciona como efeito dominó. Todos terão que rever o seu orçamento. No entanto, é fundamental para os estados e municípios que as obras prioritárias não sejam paralisadas", avalia o especialista José Matias- Pereira.

"A crise, com certeza, é o principal desafio dos municipalistas em 2009. Ela vai atingi-los brutalmente, uma vez que eles dependem das receitas do Fundo. Para resolver esse problema, o governo terá de manter a política macroeconômica estável porque estamos todos amarrados na economia", ressalta Luiz Carlos Hauly (PSDBPR), integrante da bancada municipalista da Câmara dos Deputados.

CORTE NO CUSTEIO Com o objetivo de manter a economia aquecida, o relator do Projeto de Lei Orçamentária (PLOA-2009), senador Delcídio Amaral (PT-MS), preservou de cortes o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e o Projeto Piloto de Investimentos (PPI). O PLOA foi aprovado em dezembro na Comissão Mista do Orçamento. O senador, no entanto, cortou em R$ 8,5 bilhões os gastos previstos com custeio da máquina pública.

"Em 2009, os gestores deverão ter em mente que será necessário realizar cortes no custeio. É preciso, no entanto, manter os investimentos em obras, porque será por meio delas que vamos gerar novos empregos, contribuindo conseqüentemente para gerar uma circulação de dinheiro no mercado e assim enfrentarmos a crise", avalia o integrante da bancada municipalista e vice-líder do PT na Casa, Rubens Otoni (GO).

Receosa com a possibilidade de redução na arrecadação, a equipe econômica do governo também definiu um conjunto de medidas que poderá servir de instrumento anticíclico contra a crise. Parte do pacote entra em vigor a partir deste ano. "São medidas que vão aumentar o volume de crédito no mercado interno, reduzir o custo financeiro dos empréstimos e promover a desoneração tributária para baratear o custo dos bens de consumo", disse o ministro da Fazenda, Guido Mantega.

Entre as medidas estão a redução das alíquotas do IPI para automóveis; a redução de 3% para 1,5% ao ano do Imposto sobre Operações Financeiras (IOF) incidente sobre crédito geral ao consumidor; e a redução das alíquotas do Imposto de Renda da Pessoa Física (IRPF) em 2009. Neste último caso, o governo estabeleceu que quem ganha até R$ 1.434,00 está isento do "leão". Já na faixa salarial entre R$ 1.434,00 e R$ 2.150,00 a alíquota será de 7,5%. Entre R$ 2.150,00 e R$ 2.866,00, 15%. Para aqueles que recebem entre R$ 2.866,00 e R$ 3.582,00 o desconto será de 22,5%. A partir de R$ 3.582,00 permanece a alíquota atual de 27,5%.

MAIS VAGAS No campo político o que era para ser motivo de comemoração para milhares de vereadores em 2009, transformou- se numa queda-de-braço entre os presidentes do Senado, Garibaldi Alves (PMDB-RN), e da Câmara dos Deputados, Arlindo Chinaglia (PT-SP). A contenda tem com cerne a apreciação da PEC 20/08, também conhecida com PEC dos Vereadores.

A proposta, depois de tramitar na Câmara, foi aprovada na última sessão deliberativa do Senado, ocorrida no final de dezembro de 2008. Após a votação dos senadores, para que a PEC entrasse em vigor restava apenas a promulgação por parte da Mesa da Câmara. Isso não ocorreu. Para Chinaglia, a proposta sofreu alterações e por isso deve ser apreciada novamente pelos deputados.

A mudança apontada pelo parlamentar ocorreu com a retirada do texto do artigo 2º pelo relator da matéria no Senado, César Borges (PR-BA). Nesse dispositivo está definido o limite de despesa anuais das Câmaras Municipais. A princípio, a manobra de Borges - que deu origem a uma "PEC paralela" criada para discutir o assunto - mantém para este ano os mesmos gastos do Legislativo Municipal de 2008.

"Na Câmara nós aprovamos um remanejamento que implicou aumento do número de vereadores para que os municípios tivessem uma representação mais equilibrada, mas ao mesmo tempo aprovamos redução nos gastos das câmaras. No Senado, eles referendaram o número de vereadores que a Câmara aprovou, mas mantiveram os gastos. Como a Mesa poderia promulgar contrariando aquilo que a própria Câmara deliberou?", pondera Chinaglia. "A PEC foi alterada substancialmente no Senado e, portanto, terá de retornar à Câmara para nova análise", defende o deputado.

Para o presidente do Senado, Garibaldi Alves, a iniciativa de Chinaglia é infundada. No entendimento do senador, a discussão dos gastos das Câmaras Municipais pode ser feita por meio de uma nova PEC. Em sua defesa, Garibaldi lembra que o desmembramento de trechos de uma Proposta de Emenda à Constituição, dando origem a uma segunda, tem precedentes na votação das reformas do Judiciário e da Previdência.

Diante do impasse entre as Casas, o peemedebista entrou com mandado de segurança no Supremo Tribunal Federal (STF) para garantir a promulgação da PEC dos Vereadores. "Considerar que a Mesa de qualquer das Casas possa recusar-se a promulgar Emenda Constitucional validamente aprovada é conceder um verdadeiro poder de veto não previsto constitucionalmente", observa Garibaldi.

A batalha judicial ainda não tem uma previsão para o seu desfecho. Até lá, a entrada em vigor da PEC dos Vereadores está suspensa. A proposta, que tramita no Congresso Nacional desde 2004, aumenta o número de integrantes do Legislativo Municipal de 51.924 para 59.267. O texto aprovado pelos senadores revoga a norma do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) baixada em abril de 2004. Na ocasião, a Justiça eleitoral definiu 36 faixas populacionais derivadas das três previstas na Constituição. Essa medida reduziu a Câmara de 2.409 municípios e manteve o mesmo número de cadeira em outros 3.120. Em 19 câmaras municipais, no entanto, houve aumento no número de representantes.

Caso seja promulgada sem alterações, a PEC vai dividir em 24 faixas o número de vagas nas câmaras municipais. A menor delas estabelece que um município com até 15 mil habitantes pode ter até nove vereadores. Já os mais populosos, com mais de oito milhões de habitantes, têm direito a 55 cadeiras.

 
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