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Portos - Obras demoradas- Pequena parcela do orçamento de investimento é executada

2009 . Ano 6 . Edição 54 - 30/10/2009

Em marcha lenta

Exigências ambientais, problemas com licitações, paralisações pelos órgãos de controle e Justiça emperram obras do PAC no setor portuário brasileiro. Dos 41 projetos, apenas dois foram concluídos e quatro estão em andamento. O restante está parado, não por falta de dinheiro. O próximo ano tem mais um complicador, a legislação eleitoral Pensando

Por Mário Vinícius Costa

A precária situação dos portos brasileiros exige investimentos urgentes. O dinheiro está assegurado no orçamento do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), que dispõe de R$ 646,4 bilhões para investir em infraestrutura no país até 2010, aproximadamente R$ 3,1 bilhões para o sistema portuário. Mas desde que o programa foi criado, em 2007, apenas 2,5% do orçamento para portos foi executado. Isso porque há uma série de exigências que tornam o investimento demorado. Segundo a Secretaria Especial de Portos da Presidência da República, os problemas começam na divulgação do edital de licitação das obras. O porto tem que ter, previamente, o projeto e as licenças ambientais e de instalação para começar a obra.

O recente estudo Gargalos e Demandas de Infraestrutura Portuária e os Investimentos do PAC: Mapeamento Ipea de Obras Portuárias acrescenta outros motivos para o ritmo lento das obras do PAC/Portos: "projetos executivos mal elaborados, falta de mão-de-obra para a condução desses projetos e paralisações no Tribunal de Contas da União (TCU) por irregularidades". Mas a situação do cronograma pode se agravar ainda mais em 2010: a legislação impõe certas restrições aos gastos dos governos em ano de eleição. A situação atual demonstra claramente a dificuldade que o governo tem para fazer investimentos. Um exemplo é o caso de Itajaí, onde as obras de dragagem estão paradas porque, depois das enchentes que atingiram Santa Catarina em novembro de 2008, o porto resolveu aumentar a profundidade do canal de acesso de 12 para 14 metros. E ainda não apresentou novos projetos e licenças ambientais.

As duas obras concluídas no setor portuário são o terminal salineiro de Areia Branca (RN), conhecido por Porto-Ilha (investimento de R$ 27 milhões), e a rampa rodo-fluvial do Porto de Vila do Conde, no Pará (investimento de R$ 7 milhões). Trata-se de um sistema de integração com o transporte fluvial já utilizado há anos no transporte de cargas na Amazônia. É o primeiro deste tipo em um porto público do país.

Em andamento estão as dragagens no Porto de Recife, no valor de R$ 25,1 milhões, que deve ser concluída neste mês, e a do Porto de Rio Grande (RS), no valor de R$ 160 milhões. E também as obras de acessos terrestres na Avenida Perimetral de Santos, no valor de R$ 107 milhões, e a ampliação dos molhes de Rio Grande (RS), no valor de R$ 445,4 milhões. Somadas, essas obras em andamento chegam a R$ 771,5 milhões. O investimento de R$ 3,1 bilhões é pouco em relação à necessidade. Segundo o Ipea, a modernização do sistema portuário brasileiro precisa de R$ 42,8 bilhões. Essa modernização é fundamental para o comércio exterior brasileiro e para impulsionar a economia interna. Em 2008, 82% das exportações brasileiras passaram pelos portos. No ano passado, o Brasil comemorou 200 anos de abertura dos portos por D. João VI com alguns recordes históricos: US$ 197,9 bilhões nas exportações, US$ 371 bilhões de corrente de comércio (exportações mais importações), crescimento econômico de 5,1%. Além disso, de 2003 a 2008, as exportações deram um grande salto de quase 170%, de R$ 48 bilhões para o novo recorde. Atualmente, o país ocupa o 21º lugar do comércio mundial - com participação de 1,24% -, segundo o Fundo Monetário Internacional (FMI).

Após analisar todos os aspectos do setor portuário, inclusive o marco regulatório, o Ipea considerou a deficiência em infraestrutura como um dos principais problemas. O estudo do Ipea traz um levantamento de 265 obras de infraestrutura portuária, de acesso ou de apoio, necessárias à melhoria operacional e à competitividade dos portos brasileiros. E aponta a necessidade de investimento de R$ 42,8 bilhões para reduzir as dificuldades do setor. São 133 obras de construção, ampliação e recuperação de áreas portuárias no valor de R$ 20,46 bilhões, maior demanda. Entre os principais portos com a necessidade de melhoria estão Santos (SP), Vitória (ES), Itaqui (MA), Pécem (CE) e Rio Grande (RS), que juntos representam quase 40% desse tipo de obra. Há 10 obras, no valor de R$ 4,18 bilhões, para a construção de novos portos ou terminais portuários.

Os acessos terrestres são a segunda maior demanda, no valor de R$ 17,2 bilhões, e uma das mais problemáticas, tanto em relação ao número de obras quanto nos investimentos necessários. São obras que asseguram o acesso de cargas desde a origem até os portos e dos portos para as áreas produtivas ou de consumo. Quando não existem, prejudicam a competitividade dos portos por ser um fator de aumento do custo do frete, além de comprometer as cargas perecíveis.

Santos, o maior porto brasileiro, é o que mais sofre com problemas de acessos terrestres. Sua demanda de investimentos está em torno de R$ 5 bilhões. O Ipea mapeou 22 obras no valor de R$ 10,2 bilhões. O critério de seleção das obras rodoviárias foi estar em raio de até 120 quilômetros a partir dos portos.

Em ferrovias, estão as obras da Transnordestina, nos trechos Salgueiro-Sauípe (564 km) e Salgueiro-Pecém (550 km), no valor de R$ 2,8 bilhões - que foram incluídas porque são primordiais para o acesso a esses portos -, e a duplicação de 110 km da ferrovia Curitiba-Paranaguá. A falta de uma malha ferroviária é outro fator crítico para o custo do frete.

Um dos problemas mais graves que o setor portuário brasileiro enfrenta é o de dragagem e derrocagem: profundidade de canais de acesso, berços e baías de evolução. Segundo o Ipea, as obras de dragagem são fundamentais para tornar o setor portuário brasileiro eficiente, permitindo o acesso e atracação de navios de grande porte, tipo Capesize, que movimentam até 150 toneladas e precisam de portos com calados em uma faixa de 16 a 18 metros de profundidade. São embarcações que permitem a redução do custo do frete a um terço o gasto atual (US$ 36 por tonelada nos navios que atracam no país).

De acordo com o Ipea, 11 dos maiores portos do país precisam de dragagem, entre eles Santos, Vitória, Paranaguá, Rio Grande e Rio de Janeiro, que juntos respondem por um fluxo de comércio exterior de mais US$ 160 bilhões, quase toda a exportação brasileira por via portuária. Em 2007, o governo criou o Programa Nacional de Dragagem e trabalha para estimular o investimento e o desenvolvimento de obras e serviços de engenharia para a dragagem nos portos do país. Coordenado pela Secretaria de Portos, o programa, que integra o PAC, permite, inclusive, a participação de empresas estrangeiras na licitação dos serviços, o pagamento por resultados, além de facultar a inclusão no contrato da obra o serviço de manutenção das dragagens por cinco anos. Mesmo assim, até o momento, só há duas obras de dragagem em andamento de um total de 17. O orçamento é de R$ 1,4 bilhão. De acordo com o cronograma do Programa Nacional de Dragagem, uma das obras em andamento, a do Porto de Recife, será concluída neste mês. A outra, no Porto de Rio Grande, ficará pronta em 2010. Há 10 obras em fase de licitação: uma para ser licitada no ano que vem e outras quatro que nem sequer têm previsão.

Infraestrutura - O Ipea indicou a necessidade de R$ 2,3 bilhões para a realização de 41 obras e serviços de infraestrutura portuária, como instalação de apoio e equipamentos, implantação de sistemas de segurança, sinalização, eletrificação, saneamento e vias internas dos portos - que é o grande problema encontrado no setor. As más condições dessas vias prejudicam a movimentação de mercadorias entre pátios, terminais e ancoradouros, aumentam o tempo de movimentação de cargas e, consequentemente, o custo do transporte nos portos.

Comparando o seu levantamento com as obras do PAC/Portos, o Ipea mostra que os investimentos do programa atendem a apenas 19,2% das 265 obras avaliadas como necessárias para resolver os quatro gargalos e demandas do setor: construção, ampliação e recuperação de portos; acessos terrestres; dragagem e derrocamento; e outras obras de infraestrutura. Desafios que, se não forem enfrentados, podem comprometer a competitividade e o crescimento do comércio exterior e da economia brasileira, e são capazes de provocar "um estrangulamento do setor portuário". É importante destacar que no modelo de financiamento atual dos portos, governo e iniciativa privada dividem responsabilidades. Os empresários investem em equipamentos, recuperação e manutenção de instalações portuárias nas áreas privatizadas nos portos públicos e o governo investe na construção e manutenção da infraestrutura portuária, dragagem e acessos terrestres.

Na avaliação do técnico em planejamento e pesquisa do Ipea, Bolívar Pêgo, "não se pode tirar o mérito do PAC, mas precisa haver mais recursos, com horizonte de 10 a 15 anos de investimento, com planejamento e volumes compatíveis com o setor e a segurança no investimento". O técnico deixa claro: "Se os portos estão mal, o Brasil terá uma série de gargalos para se relacionar com o mundo", ressaltando que "caso a economia cresça a taxas de 4 a 5% ao ano, os problemas devem ocorrer em dois anos". Eles vão de baixa eficiência ao custo alto do frete, ganhando o carimbo da burocracia excessiva para a movimentação das mercadorias.

O vice-presidente da Confederação Nacional da Indústria, José de Freitas Mascarenhas, reconhece no PAC "um esforço para minimizar os problemas, mas insuficiente". Ele defende que "em primeiro lugar, é preciso ter um sistema de planejamento e projetos. Foram escolhidas algumas obras, mas isso corresponde a uma escolha de prioridades para se ter o maior retorno do investimento público". Mascarenhas não acredita num colapso no sistema portuário, porém prevê "um choque entre a demanda crescente e a capacidade dos portos. O que vai ocorrer é o custo alto, a demora para o navio encostar e, até mesmo, não encostar".

Para o professor de Logística e Transporte da Fundação Dom Cabral, Paulo Resende, "o PAC traz boas perspectivas porque tem as obras de derrocagem e dragagem, projetos que vão garantir que diversos portos brasileiros passem a receber navios maiores". Mas adverte: "O Brasil está atrasado em eficiência portuária, quando analisamos o nosso país entre os 15 países mais desenvolvidos do mundo, que acompanhamos. O Brasil tem o maior potencial entre eles, mas a falta de investimento tem trazido uma herança ruim"

O vice-presidente da Associação de Comércio Exterior do Brasil (AEB), José Augusto de Castro, avalia o PAC como "uma esperança, mas que não está se confirmando". E enfatiza: "Portos para o Brasil não são opção estratégica, é uma questão de sobrevivência". Segundo ele, um navio parado no porto custa em torno de US$ 100 mil por dia. "Não podemos acreditar que é possível dar um jeitinho, o que precisa é substituí-lo (o sistema portuário) por eficiência e competitividade, que são palavras que o mundo globalizado conhece".

Meton Soares Júnior, vice-presidente da Confederação Nacional do Transporte, defende um transporte integrado. "Não adianta investir dentro do porto se não houver acesso às cidades. As nossas estradas são precárias, as ferrovias não dão vazão. Tem que ter todos os modais de transporte funcionando juntos". Soares destaca que "a falta de investimentos é de 20 anos, é preciso muito dinheiro, muitos milhões e um trabalho de longo prazo".

"Alguns portos fundamentais podem ser transformados em "hubports", como Roterdã, Antuérpia, Hamburgo e, principalmente, Cingapura", sugere o diretor da CNT, afirmando que "só num desses portos a movimentação de contêineres é maior do que toda a movimentação brasileira". E resume: "O navio não pode esperar pela carga. A carga é que tem que esperar por ele".

Os estudos citados na matéria são de autoria de Carlos Alvares da Silva Campos e Bolívar Pêgo Filho, técnicos de planejamento e pesquisa do Ipea, e pelos bolsistas Alfredo Eric Romminger, Iansã Melo Ferreira e Leonardo Fernando Soares Vasconcelos. Os textos podem ser acessados em www.ipea.gov.br.


Expansão até 2023


O governo já identificou 44 áreas públicas para o crescimento do setor portuário marítimo até 2023. Esse levantamento, que inclui a expansão e ampliação das instalações portuárias existentes, faz parte do Plano Geral de Outorgas (PGO). O plano foi elaborado pela Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq) e pela Secretaria Especial de Portos (SEP) da Presidência da República. O sistema portuário precisa expandir para atender a demanda nos próximos anos, diz o ministro, Pedro Brito, da Secretaria de Portos.

Otimizar a estrutura portuária nacional com eficiência de escala, reduzir custos, atender a demanda futura, prestar serviços portuários adequados e integrar os modais de transporte, priorizando o transporte marítimo, são objetivos do plano que será revisto a cada dois anos. Os estados mais beneficiados devem ser Pará, com oito áreas, Bahia, com sete, Rio Grande do Norte, com cinco, e Alagoas e Santa Catarina, com quatro áreas cada. As 16 áreas restantes estão distribuídas pelos estados do Amazonas (3), Ceará (2), Espírito Santo (3), São Paulo (3), Rio de Janeiro (3) e Rio Grande do Sul (2). Das 44 áreas, 29 estão previstas para as regiões Norte e Nordeste, 65% do total, o que pode sinalizar uma direção para o desenvolvimento do setor.

As concessões serão por até 25 anos, prorrogáveis apenas uma vez pelo mesmo período, envolvendo a exploração comercial do porto, a realização de obras para garantir o acesso ao porto pela água, com abrigo e profundidade compatíveis ao porte do local; preveem também o aparelhamento dos portos.

Plano de Logística - De acordo com a Antaq, a identificação dessas áreas foi feita a partir do Plano Nacional de Logística e Transportes (PNLT) do Ministério dos Transportes, levando em consideração critérios como o menor impacto ambiental, a profundidade adequada, infraestrutura de acessos terrestres - construção de rodovias e ferrovias -, as demandas e fluxos de cargas, tipo de produtos e investimentos necessários, como projetos de engenharia e de meio ambiente, evitando locais de grande concentração urbana.

O modelo de gestão, operação e investimento no setor portuário brasileiro era de responsabilidade do governo federal até a extinção da Portobrás em 1990. Era um tempo de falta de recursos para investimentos na melhoria de instalações e na oferta de serviços portuários, gerando baixa eficiência. A correção de rumo só aconteceu com um novo marco regulatório: a lei 8.630, de 1993, a Lei dos Portos, regulamentada 15 anos depois pelo decreto 6.620. Surgiam novas regras para a administração e concessão de portos organizados, o arrendamento e a autorização de instalações marítimas, além de políticas para o desenvolvimento e fomento do setor.

Essa legislação estabeleceu uma nova estrutura administrativa para o setor, com a realização de licitação para a concessão do direito de exploração dos portos à iniciativa privada. Para estimular investimentos, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) financia a compra de equipamentos portuários.

De acordo com o Ipea, o total investido nos portos até 2002 estava na média de R$ 1,4 bilhão por ano. A partir de então, "os investimentos privados passaram a se distanciar dos investimentos do governo, chegando a R$ 18 bilhões apenas em desembolsos do BNDES, contra R$ 2,5 bilhões do governo em 2008".

Os investimentos privados aumentaram a produtividade e a competitividade dos serviços e reduziram custos. Mas o investimento público continua sendo fundamental. "Com o forte crescimento do comércio internacional entre os anos de 2003 e 2008, tornaram-se ainda mais visíveis os gargalos e as demandas presentes no sistema portuário brasileiro", aponta o Ipea. A situação exige "uma imediata atuação do poder público".

Para atrair mais investimentos para o setor, o governo criou, em 2004, o Regime Tributário para Incentivo à Modernização e à Ampliação da Estrutura Portuária (Reporto), destinado à compra e às importações de novos equipamentos portuários até 2010, com a previsão de renúncia fiscal em torno de R$ 150 milhões por ano. O programa foi prorrogado até 31 de dezembro de 2011. Mesmo com os incentivos e com o "maior ciclo de investimentos no país em 30 anos", entre 2003 e 2008, "a parcela de recursos para os portos continuou baixa, sem corresponder às necessidades nem ao potencial do setor".

 

 
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