2009 . Ano 7 . Edição 56 - 10/12/2009

Passados os piores momentos da crise, é hora de repensar o papel do Estado e das agências reguladoras, que se consolidaram nos últimos 10 anos

Juliana Ennes - do Rio

Os dez anos de experiência do Brasil com agências reguladoras foram bem-sucedidos. Houve a consolidação do Estado regulador, com definição do marco regulatório, formação de quadros de especialistas nas agências, resume Lúcia Helena Salgado, coordenadora de Estudos de Regulação e Mercados da Diretoria de Estudos e Políticas Setoriais, Inovação, Produção e Infraestrutura (Diset) do Ipea. Agora, a atividade de regulação, no Brasil, entra numa segunda etapa, a de aperfeiçoamento da qualidade do trabalho, num mundo que ainda sofre as consequências da grande crise internacional, iniciada em setembro de 2008 nos Estados Unidos. O assunto foi objeto da 5ª Jornada de Estudos de Regulação, realizada em novembro pela Diretoria de Estudos Setoriais do Ipea.

O seminário internacional Revendo o papel do Estado após a crise financeira foi realizado no Rio num momento em que se discute, no Brasil, a reforma do Estado e propostas de criação da Lei Orgânica da Administração Pública. O objetivo é ter um Estado mais eficiente e eficaz na prestação de serviços à população, explica Lúcia Helena. Ela ressalta que as jornadas sobre regulação consolidam a missão do Ipea de promover o conhecimento, contribuindo com a formulação e aplicação das políticas públicas.

Na origem da crise dos Estados Unidos, estava a falta de regulação do mercado financeiro. Livre de normas, os mercados criaram novos produtos financeiros sem que se soubesse qual seria o impacto das inovações para as economias locais e para todo o sistema bancário internacional.

Nesse contexto, o Brasil que, de um lado tem um mercado financeiro bastante regulado, e, de outro, não chegou a ter um mercado secundário de crédito tão desenvolvido quanto o dos Estados Unidos, acabou sofrendo menos as consequências da crise internacional, gerada a partir dos títulos de dívida imobiliária americanos.

Um problema que se evidencia com a atual estrutura dos mercados financeiros é que a crise pode ser global, mas ainda não há como se esperar a criação de um mercado financeiro mundial. Porém a experiência já mostrou que a tendência neoliberal, de que os agentes financeiros aprenderão com a crise e nada a mais precisará ser feito, não funciona. A tendência será de que cada país melhore ou simplesmente faça valer sua própria regulação.

Além da regulação do mercado financeiro, feito pelo Banco Central, o Brasil criou agências reguladoras em diversas áreas, como as de telecomunicações, de energia, de petróleo, de vigilância sanitária. A experiência, relativamente recente, ainda gera controvérsias, alguns conflitos entre agências reguladoras e governo. O projeto da Lei Orgânica da Administração Pública pretende delimitar melhor as atribuições de cada agente na máquina do Estado.


Luiz Alberto dos Santos, subchefe de Análise e Acompanhamento de Políticas Governamentais da Casa Civil, acredita ser necessário criar uma instituição de coordenação das agências reguladoras, sem que estas percam a independência. "Sob o ponto de vista do ministério que coordena outras atuações, a Casa Civil, o melhor seria que um órgão da Presidência da República exercesse a função de coordenação das agências", opina Santos.

Um representante da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), Daniel Blume, disse que a organização foi procurada pelo Ministério do Planejamento brasileiro para estudar a possibilidade de a OCDE lançar uma rede no Brasil, que serviria como player para toda a América Latina, a fim de ajudar na reforma regulatória.

"Um elemento de pressão para a reforma é que a demanda está vindo de países da OCDE, com problemas com a atuação de empresas estatais. Em 2005, lançamos muitos programas: temos uma rede de empresas estatais no norte da Ásia, na África, no Oriente Médio, mas não temos na América Latina", explicou Blume.

Ele disse haver cooperação apenas no setor privado. "Mas o Ministério do Planejamento brasileiro falou conosco sobre a possibilidade de lançar tal rede e seria um jogador-chave. Talvez isso possa acontecer muito em breve", disse Blume.

Na discussão sobre a criação de um órgão coordenador das agências reguladoras, o Brasil precisa decidir quem fará o papel de supervisor. Nos casos do México e da Coreia, por exemplo, é a lei que estabelece a necessidade de análise de impacto regulatório, que ajudaria este órgão a ser criado. Mas muitos países também tratam do assunto no âmbito presidencial ou ministerial.

Para Santos, da Casa Civil, o Brasil não atingiu patamar regulatório compatível com seu nível de desenvolvimento. Seria necessário, portanto, realizar uma análise de impacto regulatório, para a melhoria e o controle da regulação. "São regras para aqueles que fazem regras."

O especialista em regulação Alexandre Aragão, professor da Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ), acredita ser difícil criar uma coordenação das agências reguladoras sem que estas percam um pouco da independência. Ainda assim, ele considera necessária a coordenação da regulação, hoje muito setorizada.

"A contradição de normas administrativas poderia gerar insegurança jurídica ou poderia haver demora na tomada de decisão, além da possibilidade de ineficiência da agência", diz Aragão.

Outro desafio seria a abrangência da análise de impacto regulatório, que não pode ser vista como imposição apenas às agências reguladoras independentes, para que não pareça haver dominação ou doutrinação das agências. "Mas é preciso ter um mecanismo de controlar o poder do regulador", defende.

Um país que muitas vezes é usado como exemplo para o Brasil é o México, que criou uma regulação com o objetivo de aumentar a concorrência e, para isso, criou regulação, autorregulação e regulação no âmbito do Nafta, o tratado norteamericano de livre comércio.

Alfonso Carballo Pérez, representante da Cofemer, a comissão federal de melhorias regulatórias do México, na sigla em espanhol, lembrou que o debate sobre a autonomia das agências reguladoras precisa levar em consideração outros aspectos. Primeiro, seria necessário debater se o objetivo da agência é ter mais autonomia ou mais poder de atuação.

"A independência não é necessariamente mais importante para uma agência regulatória. As pessoas são mais importantes. É necessário criar um pessoal altamente capacitado. A independência pode ser contraproducente e perigosa. E não só do órgão revisor, mas também do órgão regulador", acredita Pérez.

Outro problema, para Ronaldo Seroa da Motta, técnico de planejamento e pesquisa do Ipea, é que o marco regulatório não exige análise de impacto.

"Quando se faz o impacto regulatório do pré-sal, por exemplo, ninguém discute qual vai ser o impacto na taxa de captação. Tem-se uma discussão um pouco vaga para identificar custos e benefícios, ganhadores e perdedores. Depois que se faz o marco, quer-se, na norma, discutir um detalhe, porque há imperfeições a serem corrigidas", lembra Seroa.

Para o diretor de Estudos e Políticas Setoriais, Inovação, Produção e Infraestrutura do Ipea, Marcio Wohlers, a complexidade da discussão regulatória torna necessário que o Estado tenha um planejamento estratégico. "É necessário combinar um Estado inteligente e a agência regulatória. Ou seja, é necessário que coexistam um ambiente regulatório e um Estado inteligente, e não superagências regulatórias e um Estado enfraquecido", acredita.

Nos Estados Unidos, o presidente da República realiza uma supervisão da política de regulamentação do governo. Barack Obama reforçou o caráter centralizador da fiscalização da regulação americana já existente.

Um dos objetivos da análise do impacto regulatório é aumentar a transparência, saber de onde os dados vieram, acredita o professor especialista em regulação John Morrall, de Washington. Ele trabalhou por anos na agência de gestão e orçamento americana.

Os benefícios da análise regulatória são muito maiores do que os custos de regulação, segundo Morrall. "As melhorias do sistema regulatório servem para reforçar a performance macroeconômica", acredita. Para o professor americano, um dos benefícios potenciais da melhoria da qualidade regulatória no Brasil seria o crescimento da renda per capita, porque esta pode melhorar o investimento em educação, saúde e a captação de recursos de outros países.

"Indicadores mundiais de governança ajudam a lutar contra a pobreza e melhorar o padrão de vida, porque a renda aumenta a longo prazo. A competição em pequenos negócios é o que faz crescer a economia e a regulação pode incentivar isso", acredita Morrall.

Diferença - No Brasil, Seroa lembrou que o funcionamento das agências regulatórias é diferente dos EUA. "Colocamos todas as agências sob o guarda-chuva do presidente." O professor americano responde não saber se o melhor seria ter vários agentes independentes ou ter um agente central e subjugá-los. "O programa dos EUA é feito para proteger o consumidor americano. Muitos esforços são focados nos negócios. O consumidor é a chave da economia", disse.

Controle - "Cada vez mais, é necessário verificar o nível de controle, o nível de mensuração, o nível de impacto nos detalhes, seja da regulação bancária, seja da mensuração dos impactos climáticos dos setores da economia", diz Wohlers, do Ipea.

Para ele, a regulação bancária após a crise financeira tornou-se um grande desafio para o mundo. "Os bancos estatais passaram a primar pela necessidade de governança. No Brasil, os bancos públicos puderam atuar com o aumento de concessão de crédito ao mercado, o que evitou a piora da crise", explica Wohlers.

Morrall, que já está aposentado do governo americano, acredita que a crise financeira internacional foi mais do que um problema de regulação, embora no caso brasileiro a regulação do mercado possa ter ajudado a diminuir o impacto da crise gerada a partir do sistema financeiro dos países desenvolvidos.

"A crise foi mais complicada do que uma questão de regulação bancária. Houve problema com títulos imobiliários, com dinheiro fácil e com a estrutura, já que os bancos estavam tomando muito risco. Esse foi o coração do problema que afetou o mundo. Mas não sei como cada país deve lidar com o problema", diz Morrall.


"É tempo de rever regras?"

Durante a 5ª Rodada de Estudos de Regulação, o Ipea lançou o livro Marcos Regulatórios no Brasil, composto de dois volumes. O primeiro, organizado por Lúcia Helena Salgado e Eduardo Fiúza, coloca a seguinte questão: É tempo de rever regras?, pergunta que foi tema da 4ª Rodada. O segundo volume, também organizado por Lúcia Helena Salgado, trata da judicialização e independência das agências reguladoras. A alteração de normas das agências é necessária num mundo em permanente mutação. E isso "exige de todos os agentes envolvidos no processo regulatório a flexibilidade necessária para adaptar as regras às novas realidades e aos novos desafios". Depois de uma década de experiência com as agências reguladoras, vários acontecimentos, como blecaute e crise aérea, evidenciaram a necessidade de rever os marcos regulatórios dos principais setores sujeitos à regulação econômica.

"Esse emaranhado de acontecimentos forma um quadro geral de aparente fadiga dos marcos regulatórios existentes, o que obriga formuladores de políticas públicas, pesquisadores e tomadores de decisão a repensar o conjunto das regras atuais", conclui a publicação. Ao mesmo tempo que necessita de atualizações, a preservação das regras é essencial para dar segurança aos investidores. Em seu primeiro volume, o livro trata desse dilema. A discussão hoje, destaca a obra, é como tornar a ação das agências reguladoras mais eficazes em benefício da sociedade. "A sociedade ainda está longe de uma posição em uníssono na avaliação da eficácia e da eficiência do seu aparato regulatório", afirma.

O segundo volume, Judicialização e Independência, é resultado da Sessão Especial das Jornadas de Regulação, realizada em julho de 2009, com a participação de especialistas e do corpo técnico das agências reguladoras.


O papel dos bancos públicos

No Brasil, há um embate entre os defensores dos bancos privados e os dos bancos públicos. O Banco do Brasil foi criado com o objetivo de fomentar o acesso ao sistema de pagamentos. Já a Caixa foi criada para dar segurança para os poupadores colocarem seus recursos. E o BNDES foi criado para interferir na alocação de recursos às empresas.

Para Armando Castellar, professor da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), o primeiro objetivo já não faz o menor sentido no Brasil. "Não são necessários bancos públicos para dar acesso. Há hoje muitas agências no País. Não há justificativa também ter banco público por medo de colocar dinheiro nos bancos", diz. Além disso, ele discorda da política de subsídios do governo, já que muitas vezes são direcionados a empresas "que poderiam conseguir dinheiro no exterior".

Já o superintendente da área de Pesquisa e Acompanhamento Econômico do BNDES e professor da UFRJ, Ernani Torres, acredita que o mercado brasileiro não tem capacidade de financiar a compra de máquinas e equipamentos. "Se o BNDES tivesse que praticar as taxas de juros do mercado, poderíamos dar adeus à indústria mecânica do País."

Para ele, a atuação do Estado no mercado de crédito tem três grandes objetivos: a regulação financeira, visando a integridade do sistema financeiro; a política monetária; e a alocação, para o Estado orientar o crédito e direcioná-lo de acordo com suas prioridades.

Isso ficou evidente na crise econômica, iniciada em setembro de 2008 nos Estados Unidos: a intervenção dos bancos públicos foi fundamental para suprir o mercado brasileiro de crédito.

"Durante a crise, as empresas pararam de colocar papel no exterior, ficaram sem liquidez, os bancos começaram a atender aos seus grandes clientes e deixaram as pequenas empresas a ver navios. O resultado foi que os bancos públicos entraram no mercado. A expansão dos ativos dos bancos privados foi da ordem de zero, e a expansão dos ativos dos bancos públicos é de 40%", contou Torres.

Castellar diz que a verdadeira discussão é o subsídio nas taxas de juros do banco de fomento. "A conclusão a que eu chego é que esses subsídios, no Brasil, deveriam ser fortemente reduzidos. Não acho que a gente tenha nenhum controle social na concessão desses subsídios", defende.

Torres explica que o BNDES concedeu crédito à Petrobras, por exemplo, que é a maior empresa do País, com capacidade de financiamento externo, para que o mercado de crédito continuasse funcionando. "A Petrobras teve um problema de caixa e, se entrasse no mercado naquela situação, não sobraria crédito para ninguém."

Para ele, a justificativa para a existência dos bancos públicos é manter a segurança e a solidez do sistema, minorar as falhas de mercado, financiar projetos socialmente valiosos e sem rentabilidade financeira, e promover o desenvolvimento financeiro e prestar serviços. "É absolutamente impensável o desenvolvimento brasileiro sem o BNDES", acredita João de Negri, técnico de planejamento e pesquisa do Ipea. "Nós precisamos desenvolver esse País e não temos alternativa".