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Capa - Fórum Urbano Mundial 2010 - Pensando o urbano a partir do Rio de Janeiro

2010 . Ano 7 . Edição 59 - 29/03/2010

Considerado o principal evento para discussões urbanísticas do mundo, o Fórum reúne governantes, especialistas e sociedade na capital fluminense

Bruno De Vizia - de Brasília

No ano de 2030 os países em desenvolvimento e as demais regiões do globo terão a maior parte de suas populações vivendo em cidades. Essa tendência à rápida urbanização, já consolidada em nações com economias mais desenvolvidas, está mudando a face dos desafios enfrentados pela sociedade, governos, e formuladores de políticas públicas

A urbanização tem duas faces: se por um lado gera riqueza, desenvolvimento, inovação, e fortalecimento das instituições democráticas, produz também pobreza, marginalização e degradação ambiental.

A globalização faz com que os grandes centros urbanos se pareçam cada vez mais, seja pela transnacionalização de empresas (e de suas marcas, reproduzidas da mesma maneira em todos os países), seja por uma característica marcante, que pode ser encontrada em qualquer cidade do globo: a divisão entre partes pobres e ricas.

Esta divisão impede que cidadãos de uma mesma metrópole tenham acesso igualitário aos bens que a cidade oferece, e aumenta o fosso social que as separa em duas classes de habitantes. Tentar minimizar esta divisão, compartilhando experiências, e avaliando e sugerindo políticas públicas, são alguns dos objetivos da quinta edição do Fórum Urbano Mundial (FUM), que será realizado no Rio de Janeiro, entre os dias 22 e 26 de março.

Considerado o principal evento para discussões urbanísticas do mundo, o FUM reúne agentes governamentais, representantes do setor privado e da sociedade civil, para pensar soluções e políticas que mitiguem os problemas gerados pela rápida urbanização nas diferentes regiões do globo.

No encontro do Rio de Janeiro, as discussões são divididas em seis eixos: Levando Adiante o Direito à Cidade; Unindo o urbano Dividido; Acesso Igualitário à Moradia; Diversidade Cultural nas cidades; Governança e Participação; e Urbanização sustentável e inclusiva. Também serão realizadas doze mesas-redondas e 108 eventos em rede.

O evento será realizado na Zona Portuária do Rio de Janeiro, com mais de 18 mil participantes. A última edição do FUM, em 2006 em Vancouver contou com a participação de 10 mil pessoas, de 160 países.

O Ministro das Cidades, Márcio Fortes, comemorou a seleção do Rio de Janeiro para sediar FUM, e afirmou que os temas que serão tratados no encontro estimulam a participação da sociedade, contribuindo com experiências, e repensando a vida urbana. "O fórum vem para trazer consequências efetivas pra a população: ação e resultado", disse o ministro durante evento de lançamento do fórum.

ORIGENS O FUM é uma iniciativa da ONU (Organização das Nações Unidas), coordenada pelo Programa das Nações Unidas para Assentamentos Humanos (UN-Habitat), e a atual edição tem como tema o "Direito à Cidade: Unindo o Urbano Dividido". Esta será a primeira vez que um país da América Latina sedia o fórum, criado em 2001 pela Assembleia Geral da ONU, e realizado a cada dois anos, a partir de 2002.

A ideia de realizar encontros regulares específicos (que posteriormente geraram o FUM) surgiu em 1996, durante conferência do Habitat, em Istambul, na Turquia. Nesta ocasião, o Direito à Moradia foi consagrado como um dos temas centrais de discussão da ONU, e foi lançado o Direito à Cidade como eixo para discussão e aperfeiçoamento de ações e políticas públicas.

A primeira edição do FUM foi realizada em Nairóbi, no Quênia, em 2002, e teve como tema a Urbanização Sustentável. Em 2004 o fórum foi realizado em Barcelona, na Espanha, buscou respostas para a pergunta: Cidades: Encontros de culturas, inclusão e integração?, e a edição de Vancouver, no Canadá, dois anos depois, teve por tema as Cidades Sustentáveis - Transformando idéias em ações.

Em 2008, a última edição do FUM, realizada em Nanjing, na China, discutiu a Urbanização Harmoniosa: O desafio do desenvolvimento territorial equilibrado.

Um dos principais destaques do FUM é a divulgação do relatório O Estado das Cidades no Mundo. Produzido a cada dois anos, e divulgado durante os fóruns, o relatório reúne dados, artigos e informações escritos por acadêmicos, gestores e especialistas, que discutem tendências e problemas da rápida urbanização, bem como exemplos de práticas e ações que mitiguem os efeitos perversos do crescimento acelerado das cidades.


Unindo o urbano dividido: desafios e oportunidades

O relatório O Estado das Cidades no Mundo 2010/2011, do UN-Habitat, centra foco na brecha urbana, que separa cidades em partes ricas e pobres

Irene Cristina Silva, 36, anda cinco quadras para pegar o primeiro de dois ônibus que a levarão para seu trabalho, como copeira em uma empresa de softwares, na zona oeste da capital paulista. Saindo às 6h do extremo sul de São Paulo, enfrenta uma viagem de quase uma hora até trocar de condução na Avenida Engenheiro Luis Carlos Berrini, um dos centros financeiros da metrópole. Esta avenida conta com dois shoppings em suas proximidades, hotéis, padarias, lojas, prédios modernos, e acesso a algumas das principais vias da cidade.

A trajetória de Irene é emblemática de como uma mesma cidade pode reunir duas partes distintas: uma próxima ao centro, e com acesso farto a serviços e recursos, e outra distante, com poucas oportunidades e infraestrutura urbana. Ou, resumindo, uma parte rica, e outra pobre.

Assim como Irene, milhares de habitantes das grandes cidades do mundo, especialmente dos países em desenvolvimento, enfrentam diariamente os dilemas de viver em cidades divididas. Estes abismos que separam os espaços urbanos acarretam custos para toda a sociedade, e não apenas para a parte marginalizada

"As cidades são veículos para a mudança social: lugares em que novos valores, crenças e ideias podem gerar um paradigma de crescimento diferente, que promova direitos e oportunidades para todos os membros da sociedade", cita o relatório O Estado das Cidades no Mundo 2010/2011: Unindo o urbano dividido.

Elaborado pelo Programa das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos (UN-Habitat), esta edição do relatório, divulgada juntamente com o 5o Fórum Urbano Mundial (FUM), realizado no Rio de Janeiro, em março deste ano, propõe saídas e alternativas para diminuir o fosso social urbano. Inclui também dados, gráficos e informações sobre políticas públicas e parcerias que deram resultado na mitigação destas desigualdades, e discute tendências e armadilhas da urbanização acelerada (ver seção Indicadores com os principais gráficos do relatório).

Este é o quinto relatório do Estado das Cidades no Mundo. A primeira versão foi divulgada na Conferência Istambul + 5, em Nova York, em 2001. O segundo, cujo tema foi Globalização e Cultura Urbana, foi divulgado no FUM de Barcelona, em 2004. No fórum seguinte, de Vancouver, em 2006, foi lançada a terceira edição do relatório, com o tema Os Objetivos do Milênio e a Sustentabilidade Urbana: 30 anos formatando a Agenda Habitat. A penúltima versão, lançada no FUM de Nanjing, na China, trazia discussões sobre Cidades Harmoniosas.

Para uma maior divulgação dos resultados do estudo no FUM 2010 do Rio de Janeiro, UN-Habitat conta com a parceria do Ipea na publicação do sumário executivo do relatório em língua portuguesa. A versão na integra estará disponível no site do UN-Habitat (www.unhabitat.org), após o lançamento no FUM.

A coordenadora de Estudos Setoriais Urbanos do Ipea, e membro do conselho consultivo internacional da atual edição do relatório, Maria da Piedade Morais, destaca a importância da divulgação em português. "Os relatórios sobre o Estado das Cidades no Mundo apresentam uma série de estatísticas interessantes sobre as tendências da urbanização nas diversas regiões do globo, com destaque para os números relativos à melhoria das condições de vida em assentamentos precários", frisa Piedade, salientando também a seleção de assuntos como segregação espacial, sustentabilidade ambiental, e o uso indicadores de desigualdades socioeconômicas para explicar o surgimento de favelas. "Estes dados destacam os determinantes das desigualdades nas cidades, indo além das abordagens tradicionais sobre o tema".

Projeções do UN-Habitat apontam que virtualmente todo o crescimento da população mundial nos próximos 30 anos se dará em áreas urbanas. Esse desenvolvimento, entretanto, não será homogêneo. Uma das tendências identificadas no relatório mostra que as pessoas estão cada vez mais se movendo para cidades satélites, ou cidades dormitório, buscando acomodações mais acessíveis financeiramente, regiões com menos densidade, e mais qualidade de vida. Entretanto, este movimento "gera mais repartição do espaço físico e social, (...) e também externalidades negativas, tanto econômica, como social e ambientalmente", pondera o estudo.

Para o chefe do Departamento de Monitoramento das Cidades da Divisão de Monitoramento e Pesquisa do UN-Habitat, coordenador e principal autor do relatório, Eduardo López Moreno, há uma tendência "clara e universal" de que mudanças demográficas e outros fatores estão reduzindo o ritmo de crescimento urbano em diferentes partes do mundo, provocando formas de expansão e crescimento urbano junto com diminuição e perda populacional. Por este motivo, ele avalia que "devemos desenvolver técnicas que respondam ao crescimento urbano inteligente e outras que respondam à contração urbana".

Moreno ressalta também que, para responder a esses desafios, as oportunidades que as cidades geram não devem ser todas de natureza econômica. Ele cita como exemplo "a criação de um marco regulatório que permita a formulação de políticas com enfoque social, ou claramente destinadas para os pobres, e que podem também gerar oportunidades econômicas".

CIDADES MAIS INCLUSIVAS Um dos principais desafios dos formadores de políticas públicas é aliar o avanço urbano com inclusão social. Mas, uma vez identificada a tendência inequívoca da rápida urbanização, e as conseqüentes desigualdades que este processo acarreta, fica a pergunta: como transformar as cidades em espaços mais inclusivos? O relatório aponta cinco passos estratégicos para promover esta mudança: considerar o passado e medir o progresso; estabelecer novas, mas efetivas instituições, ou reformar as existentes; desenvolver novos vínculos e alianças entre os três níveis de governo; desenvolver uma visão sustentável da cidade, que promova a inclusão em suas diferentes formas; e assegurar a redistribuição das oportunidades.

As semelhanças entre os problemas urbanos, entretanto, se dão mais nos países em desenvolvimento entre si, do que com as questões enfrentadas pelos países mais desenvolvidos, conforme destaca a professora titular da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo (USP), Ermínia Maricato. Ela afirma que a diferença fundamental na questão urbana - entre os países em desenvolvimento - é o controle do uso e da ocupação do solo. "Nestes países, uma parte das cidades não obedecem a lei nenhuma, e há uma informalidade muito grande na ocupação do solo", diz a professora, salientando que "há lugares em que a população instalou a própria rede de água, em construções nas quais o Estado não esteve presente".

Claudio Acioly Júnior, chefe do Departamento de Política Habitacional do UN-Habitat, aponta outras semelhanças no processo de urbanização nas cidades de países em desenvolvimento. "Há também obstáculos comuns como altos preços e valor da terra urbana, disparidade entre valor da habitação e renda familiar, e um processo extremamente dinâmico de aquisição e transações imobiliárias envolvendo lotes informais", aponta Acioly. Ele também identifica semelhanças entre as práticas descentralizadas de produção de habitação em países da América Central, além do Brasil e do Uruguai.

Maria da Piedade, do Ipea, reforça esta perspectiva, ao afirmar que "as questões relativas ao descompasso entre o nível de renda da maioria das famílias e os elevados preços da moradia no mercado formal, que atendem apenas as classes mais abastadas, estão na origem do surgimento das favelas no Brasil e demais países em desenvolvimento, onde as desigualdades de renda são elevadas".

Por sua vez, Eduardo Moreno acredita que os problemas de cada região não podem ser enfrentados da mesma maneira, pois "cada região tem tido uma aventura histórica diferente, que lhe deu uma forma peculiar de ser, pensar e atuar, e tem uma evolução diferenciada em virtude de suas vantagens (ou desvantagens) geográficas comparativas, e do papel que as instituições e a cidadania desempenham na forma de criar e resolver problemas".

Os especialistas asiáticos associam a inclusão econômica em sua região com a necessidade de uma maior segurança jurídica nos negócios e com uma participação mais ativa do governo na criação de empregos. Na África os especialistas estimam que um melhor planejamento urbano articulando os três níveis de governo traz melhores resultados na redução de diferenças econômicas, exemplifica Moreno. "Já na América Latina, a inclusão econômica está fortemente relacionada à necessidade de que sejam geradas instituições mais democráticas, e maiores liberdades cívicas".

O desenvolvimento histórico de cada região influencia também a conformação e estrutura das cidades, que engendram problemas específicos, conforme aponta Inês da Silva Magalhães, secretária nacional de habitação do Ministério das Cidades: "a fotografia das cidades brasileiras é fruto da urbanização acelerada, centrada numa ocupação litorânea, e baixo grau de regulação, que produziu espaços de segregação".

MORRO E ASFALTO Segundo o relatório O Estado das Cidades No Mundo, a divisão espacial em cidades de países em desenvolvimento não reflete apenas as diferenças de renda entre as famílias, mas é também produto de mercados imobiliários ineficientes, mecanismos de financiamento pouco efetivos, e planejamento urbano insuficiente. "Quando áreas de favelas são fisicamente isoladas e desconectadas do tecido urbano principal, seus habitantes são excluídos da cidade, quase sempre enfrentando tempos maiores de deslocamento e custos de transporte mais altos".

Em muitas cidades do Brasil, mais claramente no Rio de Janeiro, a distância física entre bairros ricos e pobres não é tão significativa. A geografia da cidade fez com que as favelas fossem construídas em morros próximos a bairros mais ricos, gerando uma polarização entre o "morro" e o "asfalto" que é bastante conhecida e usual no Rio e em outras metrópoles brasileiras. Mas, próximas a grandes centros ou não, as favelas representam um dos extremos do urbano dividido. Sua recorrência, especialmente nos países em desenvolvimento, remete a uma questão: seriam as favelas um subproduto inexorável ao desenvolvimento urbano?

Para a Secretária Nacional de Habitação, a resposta é não, "a favela não é inexorável a qualquer processo de urbanização. Ela se dá pelo processo de ocupação de áreas mais frágeis, que não interessam ao mercado". Mas o fenômeno das favelas não é algo disseminado por todas as cidades do território nacional. Inês lembra que, atualmente, 80% das favelas brasileiras estão concentradas nas 11 principais regiões metropolitanas do país.

A relatora especial da ONU para o Direito à Moradia Adequada, Raquel Rolnik, considera que o Brasil foi o país em desenvolvimento que mais avançou no reconhecimento dos direitos dos moradores dos assentamentos populares, e na experiência de urbanização desses assentamentos (ver gráfico na seção Indicadores). "Mas isso não aconteceu sem tensões, pois ainda há uma visão de que essa urbanização se dá somente quando a terra não é valorizada, está fora do centro da cidade ou dos locais centrais. Muitas vezes as políticas de remoção a qualquer custo se impõem aqui, pois mandar embora populações de favelas exige menos custos de desapropriação", frisa Rolnik.

INVESTIMENTOS Inês Magalhães, parte do sucesso do país em reduzir o número de favelas, se deu por conta de investimentos do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), do governo federal. "O PAC foi inovador também na questão do enfrentamento dos assentamentos precários, pois colocou a favela como um ponto estrutural no financiamento da questão habitacional, e elevou a questão da urbanização de favelas à política de Estado." A Secretária cita também outro programa federal, o Minha Casa, Minha Vida, "que colocou a produção habitacional em outro patamar no Brasil".

Já Erminia Maricato reconhece o avanço promovido pelos dois programas, mas destaca diferenças fundamentais entre ambos. "A política de urbanização de favelas contida no PAC dialoga muito mais com a política urbana do que o próprio Minha Casa, Minha Vida". Segundo a professora da USP, este programa tem muitas virtudes, "inclusive a questão da regularização fundiária, mas faltou diminuir as faixas de renda que têm mais subsídio".

Ela lembra que boa parte do Minha Casa, Minha Vida - 400 mil moradias de um total de um milhão- são destinadas à baixa renda (famílias com renda média de 1 a 3 salários mínimos), mas critica o protagonismo das empresas privadas no programa, "que constroem as moradias nas terras que têm". Para ela, a contenção de favelas exige uma política habitacional agressiva: "Construir essas novas moradias em um local que torna a vida do pobre impossível, sem transporte coletivo eficiente, gera o adensamento de favelas bem localizadas", diz a professora, destacando que na cidade de São Paulo o número de favelas decresceu nos últimos anos, mas não a população morando nelas.

Para Maria da Piedade, do Ipea neste caso "o mais importante não é necessariamente construir um grande número de casas a qualquer custo e em qualquer lugar, mas sim que essas moradias estejam bem localizadas na cidade, em áreas bem servidas de infraestrutura e próximas aos principais centros de emprego. É preciso ter muito cuidado para não repetir a política de construções de conjuntos habitacionais periféricos, como na época do BNH (Banco Nacional de Habitação), o que parece já estar acontecendo em muitos casos".

Ermínia lembra que é impossível falar em moradia na cidade sem falar em infraestrutura urbana, por isso a preferência pelo PAC de urbanização de favelas. "Este programa vai para as áreas mais pobres, e também leva a cidade: leva água, esgoto, pavimentação, além da discussão sobre geração de renda e emprego".

A geração de emprego e renda também é tratada com destaque no relatório O Estado das Cidades 2010/2011: "infelizmente, as áreas de favelas permanecem um "ponto cego" quando o assunto é políticas de intervenção, criação de empregos e apoio aos jovens".

Para Piedade, do Ipea, é importante também pensar intervenções integradas em favelas, aliando políticas de geração de emprego e renda a outras políticas sociais como saúde e educação. "É preciso atuar ativamente para prevenir a formação de novas favelas, e não remediar apenas problemas já existentes. A população jovem que mora em favelas tem maiores taxas de desemprego e informalidade do que a média da população em geral. Nesse sentido, para atuar sobre a raiz do problema, é preciso melhorar as vantagens comparativas destes jovens no mercado de trabalho, para que possam auferir rendimentos mais dignos", afirma.

URBANO DIVIDO A desigualdade na oferta de oportunidades de emprego, segundo o relatório, tem consequências claras nas cidades, gerando uma divisão social que aumenta a pobreza extrema em áreas urbanas, ao mesmo tempo em que aumenta também a incidência de doenças nas populações marginalizadas, tornando-as ainda mais excluídas. "Esta perspectiva estreita ignora as contribuições atuais e potenciais que os grupos marginalizados dão para a construção de cidades e nações", aponta o estudo.

"A pobreza e marginalização sempre vão conspirar contra o Direito à Cidade", diz Moreno. Ele cita um especialista de Bogotá, na Colômbia, ao salientar que "quando se é pobre economicamente, também se é pobre cultural e politicamente".

Por isso, é necessário diminuir o fosso que divide as cidades, pois "uma sociedade não pode ser harmoniosa ou unida se grande parte de sua população não consegue sustentar suas necessidades básicas, enquanto outros vivem na opulência. Uma cidade não pode ser harmoniosa se alguns grupos concentram recursos e oportunidades, enquanto outros permanecem empobrecidos e excluídos", conclui o relatório.

 
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