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Livros e Publicações

2010 . Ano 7 . Edição 60 - 28/05/2010

Cultura Viva


Avaliação do Programa Arte Cultura e Cidadania

As discussões a respeito das políticas culturais se ampliaram e ganharam em profundidade no Brasil dos últimos anos. No livro "Cultura Viva - Avaliação do "Programa Arte Cultura e Cidadania - Cultura Viva" é possível conhecer um exercício de efetivo exame de um dos programas centrais do Ministério da Cultura, conduzido pela Secretaria de Cidadania Cultural (SCC/ MINC). O livro é expressão do acúmulo de conhecimentos do Ipea no acompanhamento e na avaliação de políticas públicas, resultando em um olhar simultaneamente compreensivo e crítico do programa.

Apesar dos inúmeros pontos positivos do programa, o leitor poderá encontrar na reflexão ali presente uma cesta de desafios que pode muito bem ser estendida a outras políticas com desenhos similares. A avaliação constatou que o Estado brasileiro ainda não tem instrumentos adequados para suportar, de maneira efetiva, políticas com o desenho e forma de execução do "Programa Arte Cultura e Cidadania- Cultura Viva" e que, portanto, é necessário capacitá-lo, dotando-o de instrumentos jurídicos e de gestão adequados para que o programa persiga objetivos da cidadania cultural.

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A pesquisa avaliativa procurou, a partir da construção do "Modelo Lógico", a explicitação das apostas teóricas e práticas do programa. A formulação dos objetivos que orientam o processo avaliativo é um dos elementos fundamentais e dela depende a qualidade e validade da avaliação. Ter clareza dos objetivos do programa é um dos passos mais importantes para mensurar mudanças de situações e avaliar resultados e potencialidades de um conjunto de ações públicas. No entanto, a clareza sobre os objetivos de um programa não implica na boa delimitação automática do objeto da avaliação. O programa pode ter certos objetivos e o processo avaliativo, como parte da mecânica de aperfeiçoamento das ações, pode divergir deste, e criar diferentes focos para a análise.

A análise direcionada para a avaliação depende em grande parte da sensibilidade dos avaliadores e dos gestores do programa em enfocar e dimensionar as questões mais sensíveis com os quais lidam. Nem sempre o objeto da pesquisa avaliativa é medir resultados imediatos, mas descortinar potenciais e limitações na condução do conjunto de ações, dimensionando de forma mais precisa os problemas e obtendo maior clareza a respeito do que esta sendo realizado no âmbito das ações.

Embora a última afirmação pareça óbvia, não é incomum que a imprecisa delimitação entre os objetivos do programa e da avaliação criem problemas para os avaliadores e para os gestores. Todavia não é impossível que se mantenha um diálogo proveitoso entre ambos os objetivos sem o pressuposto de que ambos coincidem de forma absoluta.

Dessa maneira, a avaliação do "Programa Arte Cultura e Cidadania" manteve a referência aos objetivos do programa que tratam de objetivos situacionais, ou seja, que se referem a mudanças de valores, crenças, disposições e formas com as quais os atores sociais percebem sua atuação política, social e cultural, e também se referiu aos resultados do programa, ou seja, se referiu às capacidades do programa em manter uma linha clara de atuação na obtenção de certos efeitos na vida cultural do seu público-alvo. Por outro lado, em contraste com esse primeiro conjunto, a avaliação indagou sobre as qualidades da ação pública e de sua capacidade de coordenar e obter cooperação entre os atores envolvidos no programa.

Durante a aplicação do Modelo Lógico (ML), primeiro momento dentre os vários pelos quais se desenvolveu a pesquisa avaliativa, ficaram claras algumas indagações que seriam feitas no decorrer da análise e ali já começavam a ser delineados os problemas enfrentados na gestão.

Conforme o relatório final, "o Programa Arte Cultura e Cidadania ? Cultura Viva contribui para o enfrentamento de problemas relativos às carências de instrumentos e estímulos para a produção e circulação da expressão da cultura local, e também pode contornar o problema do isolamento das comunidades em relação às novas tecnologias e aos instrumentos de produção e educação artístico-culturais disponíveis em outros meios". Assim ficaram sintetizados o problema e objetivos do programa:

Problema: desvalorização da produção cultural dos grupos e comunidades e sua exclusão dos meios de produção, fruição e difusão cultural.

Objetivos: fortalecer o protagonismo cultural da sociedade brasileira, valorizando as iniciativas culturais de grupos e comunidades excluídas e ampliando o acesso aos bens culturais.
 


A partir dessas definições foi possível construir alguns indicadores para o acompanhamento do programa. Em geral os indicadores são substitutos de conceitos mais abstratos e pouco mensuráveis. Alguns indicadores são tangíveis (idade, sexo, escolaridade, remuneração, etc.) e outros intangíveis (protagonismo, auto-estima, cidadania, etc.), mas sempre devem procurar refletir com clareza os objetivos do programa ou da avaliação, condensando a complexidade das situações a medidas simplificadas.

A metodologia da avaliação, então, resumidamente, pressupôs um diálogo constante entre objetivos compreensivos e instrumentais, ou seja, entre uma visão ampla a respeito dos potenciais do programa e de sua capacidade em gerar resultados, articulando então, dados qualitativos e quantitativos e, ao mesmo tempo, mantendo-se crítica em relação à suficiência e qualidade dos insumos públicos utilizados durante o ciclo de desenvolvimento do programa. Para isso elaborou-se um referencial que explicasse em um diagrama conceitual as motivações e estratégias do programa.

Embora a evolução das estratégias de gestão por parte da secretaria de cidadania e cultura (SCC) ao longo do tempo não tenha sido o foco, ficou evidenciado durante os diferentes momentos da avaliação não apenas as dificuldades, mas também o aperfeiçoamento e aprendizado contínuo com erros e acertos.

Obviamente, os processos de aprendizagem não superam questões estruturais como a ausência de recursos humanos suficientes e a alta rotatividade na coordenação federal do programa, a legislação e protocolos de ação pouco claros, recursos técnicos insuficientes, etc., mas contextualiza o programa entre os seus potenciais no que se refere aos seus objetivos situacionais e seus limites enquanto ação pública. Nesse contexto, deve-se dizer que o desenho do programa é inovador em relação aos seus princípios organizacionais ao presumir autonomia da sociedade e das comunidades da produção, trocas e articulação de iniciativas culturais, tanto quanto permitiu apoiar essa autonomia atualizando algumas de suas potencialidades. Finalmente, elaborou-se um questionário com aproximadamente 120 questões que permitiram padronizar as informações que seriam posteriormente transformadas em indicadores do programa. A partir daí, seguiram-se viagens para levantamento de dados em mais de 500 Pontos de Cultura distribuídos em aproximadamente 250 municípios brasileiros.

Dentre os indicadores construídos para o acompanhamento da realização dos objetivos estão:

Indicador de esforço Traduz em medida quantitativa o esforço operacional para a alocação de recursos humanos, físicos e financeiros
Indicador de infra-estrutura Espécie no gênero dos indicadores de esforço enfatiza a disponibilidade e adequabilidade de instalações para a realização de certas atividades
Indicador de acessibilidade Afere a capacidade potencial de oferecer condições de acesso a bens, serviços e espaços culturais
Indicador de sustentabilidade Afere os graus de estruturação das instituições, grupos e movimentos sociais para gerenciamento de atividades, recursos humanos ou financeiros
Indicador de participação Afere o grau de envolvimento das pessoas em relação aos processos decisórios de política e programas;
Indicador de inclusão econômica Afere a capacidade potencial de oferecer a pessoas o acesso a recursos econômicos

Esse conjunto de indicadores selecionados para o programa oferece um quadro quantitativo que descreve de forma aproximada as ações do programa em termos de recursos e resultados.

Os indicadores são medidas quantitativas, dotadas de significado e que permitem operacionalizar um conjunto teórico e conceitual de interesse abstrato ou programático, possibilitando assim subsidiar o planejamento e o monitoramento das ações por parte do poder público. Tentam responder à questão do atendimento de objetivos relativamente abstratos e não custa repeti-lo: "fortalecer o protagonismo cultural da sociedade brasileira, valorizando as iniciativas culturais de grupos e comunidades excluídas e ampliando o acesso aos bens culturais".

Esse conjunto de indicadores diz respeito não às atividades da SCC, mas dos resultados indiretos referidos à sua atuação. Dessa maneira, pode-se dizer que o programa possibilitou acesso a recursos para que 526 pontos (conveniados até dezembro de 2007) desenvolvessem atividades durante três anos, sendo que 16% estavam com atividades suspensas, não haviam iniciado atividades ou estavam desativados.

O programa foi responsável direto pela ampliação das atividades culturais realizadas pelos pontos. Embora 63% dos espaços físicos já existissem antes disto, entre bibliotecas, discotecas, brinquedotecas, salas de aulas etc., 37% derivaram do processo de conveniamento e, portanto, de indução por parte do poder público.

Os indicadores de esforço mostraram que o programa ampliou muito o número de pessoas envolvidas com os processos relacionados a políticas públicas culturais, pois o número de pessoas que trabalhava nos pontos de cultura ultrapassava a cifra de quatro mil pessoas ou a média de 11 pessoas por ponto, sendo que 1.507 eram voluntários e 2.574 eram remunerados. Esse número supera em muito, mesmo que se deva considerar a natureza diferencial dos objetivos e limites das instituições, o esforço feito por várias das instituições federais de cultura no que se refere á mobilização de recursos humanos. E ainda se deve considerar o baixo valor relativo da iniciativa que desembolsa para cada ponto de cultura em torno de R$ 180 mil reais em dois anos.

Quanto ao número de freqüentadores deve-se dizer que, embora não seja exata e tradicionalmente um indicador de esforço, dadas as características do programa, que procura envolver as comunidades nas atividades culturais, agrupou-se esse indicador de freqüência como espécie do gênero indicador de esforço. Também aqui se vê os impactos do programa no dia-a-dia da vida cultural: os freqüentadores habituais dos pontos ultrapassam o número de 124 mil pessoas. Os esporádicos ultrapassam a casa de 1 milhão de pessoas.

O indicador de infra-estrutura indica a necessidade de reformas para 32% dos pontos de cultura, ou seja, aponta a inadequação de muitos dos pontos ou de seus espaços.

O mesmo vale para os indicadores de acessibilidade que revelaram problemas na acessibilidade aos pontos por razões da situação do entorno (percepção da violência) ou por razões de infra-estrutura urbana (transportes caros ou insuficientes). Também é revelador que os pontos de cultura não tenham desenvolvido sensibilidade à acessibilidade do portador de necessidades especiais, fato indicado pelos problemas de acesso em 35% dos pontos. Aqui deve ser enfatizado que esse problema foi sub-registrado, pois a resposta partiu da percepção subjetiva dos entrevistados, que nem sempre consideraram com a propriedade necessária a questão da acessibilidade.

Os indicadores de sustentabilidade, por sua vez, revelaram que a fonte principal dos pontos de cultura é o próprio programa (74%), mas que os pontos mantêm relações com outras fontes de financiamento (83%) e mantêm relações estáveis com outras instituições (97%). Considerando que a cultura é um direito fundamental e que a proteção, incentivo e o desenvolvimento são deveres do Estado, parece que não há dificuldade em admitir que a sustentabilidade deva ser vista nesse contexto, isto é, da manutenção de políticas públicas como garantia de direitos, embora a mecânica de repasses e os critérios de escolha e alocação possam ser aperfeiçoados. No entanto, a sustentabilidade pode ser comprometida em razão dos atrasos dos repasses e da descontinuidade do fluxo de recursos. Essas questões foram exaustivamente levantadas e discutidas ao longo da pesquisa avaliativa.

As insuficiências dos processos participativos explicitam-se no fato de que a gestão compartilhada, mesmo sendo princípio e parte da democracia cultural, ainda enfrenta dificuldades em ser completamente realizada. Este argumento é reforçado pelos dados de participação das comunidades nos processos de planejamento quando se vislumbra que apenas 17% dos pontos incluem pessoas da comunidade no planejamento. De qualquer maneira deve-se enfatizar que 95% dos pontos têm mecanismo de planejamento do quais tomam parte a própria equipe.

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CULTURA VIVA: Avaliação do Programa Arte Educação e Cidadania
Ipea: 148 p.
Frederico A. Barbosa da Silva, Herton Ellery Araújo - Organizadores Diretoria: DISOC
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Relatório Nacional de Acompanhamento dos Objetivos do Milênio

O 4º Relatório Nacional de Acompanhamento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM) apresenta uma análise da atual situação do Brasil frente aos 8 objetivos: 1) Erradicar a extrema pobreza e a fome; 2) Universalizar a educação primária; 3) Promover a igualdade entre os sexos e a autonomia das mulheres; 4) Reduzir a mortalidade na infância; 5) Melhorar a saúde materna; 6) Combater o HIV/AIDS, a Malária e outras doenças; 7) Garantir a sustentabilidade ambiental; 8) Estabelecer uma parceria para o desenvolvimento. Para atingir esses objetivos foram estabelecidas internacionalmente metas até 2015, mas o Brasil em 2005, elaborou metas e indicadores próprios para medir e orientar seu desempenho em termos de desenvolvimento. 

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Neste relatório, o capítulo inicial destaca a abrangência da política social, a qual é fundamental para o enfrentamento da pobreza, das desigualdades para a garantia dos direitos dos cidadãos brasileiros.

O relatório aponta ainda que o Brasil vai bem no cumprimento de boa parte das metas. Já atingiu, por exemplo, a meta 1 (Reduzir pela metade, entre 1990 e 2015, a proporção da população com renda inferior a 1 dólar ppc por dia): se em 1990, esta proporção era de 25,6%, hoje ela está em 4,8%. Outro exemplo, é da meta 5 (Reduzir em dois terços, entre 1990 e 2015, a mortalidade de crianças menores de cinco anos de idade), em que a taxa de mortalidade na infância estava em 53,7 (por mil nascidos vivos) em 1990, chegou a 22,8 em 2008 e mantida a tendência atual, atingirá aos 17,9 óbitos por mil nascidos vivos até 2015. Por fim, o Brasil vai bem no cumprimento da meta 10 do Objetivo 7 (Reduzir pela metade, até 2014, a proporção da população sem acesso permanente e sustentável a água potável e esgotamento sanitário), tendo o percentual de moradores em domicílios particulares urbanos com acesso a serviços de adequados de água e esgoto, passado de 62,3% no Brasil urbano em 1992, para 76,0 em 2008.

Outras metas serão de mais difícil cumprimento. A meta 6, por exemplo, de reduzir em três quartos, entre 1990 e 2015, a razão de mortalidade materna. Esta razão caiu, entre 1990 e 2007, caiu de 140 para 75 óbitos para cada 100 mil nascidos vivos, mas para atingir a meta, o Brasil deverá ter uma RMM igual ou inferior a 35 óbitos por mil nascidos vivos, até 2015. Também é mais difícil o avanço em determinados indicadores. Destaca-se, por exemplo, as diferenças salariais que têm se reduzido, mas de maneira lenta. Em 1998, as mulheres recebiam 81,9% do rendimento-hora dos homens e em 2008, recebiam 84,1%, já os pretos e pardos, em 1998, ganhavam 48,4% do rendimento-hora de brancos; em 2008, recebiam 56,7%.

O Relatório também aponta que para determinados grupos populacionais o cumprimento de certas metas e/ou o avanço de certos indicadores é mais difícil, tais como, de maneira geral, os pretos/pardos, os mais pobres, a população rural, as mulheres, quilombolas, semi-árido, as populações do Norte e Nordeste.

Por fim, são destacadas também certas políticas que tendem a contribuem para a melhora dos indicadores e acompanha o relatório um CD com as iniciativas governamentais que contribuem para o alcance dos ODMs.


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Objetivos de Desenvolvimento do Milênio - Relatório Nacional de Acompanhamento
Ipea: 182 p.
Ipea e Secretaria de Planejamento e Investimento Estratégicos Março 2010

 

 
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