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Economia - Idéias para o desenvolvimento sustentável

2004. Ano 1 . Edição 1 - 1/8/2004

A agenda de mudanças que pode levar o Brasil a um ciclo virtuoso de crescimento envolve a busca de consensos sobre o papel da das instituições e do governo

Por Ottoni Fernandes Jr.

noticias-3-ImagemNoticiaPlenário do Senado: pauta repleta de reformas aguardando votação

As últimas semanas trouxeram boas notícias na frente econômica. Nunca se exportou tanto e o saldo comercial acumulado em 12 meses chegou a 30 bilhões de dólares em junho, o melhor resultado da história. Pelo segundo mês seguido, caiu o desemprego na região metropolitana de São Paulo. O saldo do comércio exterior bate recordes históricos. São dados objetivos, mas ainda não asseguram um ciclo prolongado de crescimento.

O xis da questão, agora, é como garantir que essa sensação inicial de bem estar se espalhe de forma duradoura por toda a sociedade, irrigando o emprego e a renda, o consumo, a poupança e o investimento. O momento é propício para levar à frente este debate, pois três fatores chaves para o crescimento econômico estão em conjunção: as contas externas do País, positivas; as contas internas, arrumadas, e a inflação sob controle.

Em junho, o Boletim de Conjuntura do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) já apontava uma melhoria dos indicadores macroeconômicos, mas advertia: para acelerar as taxas de crescimento do Produto Interno Bruto "é preciso aumentar a taxa de crescimento potencial da economia através da implementação de um amplo conjunto de políticas para assegurar um horizonte de longo prazo de decisões de investimento". Em seguida propunha uma agenda de mudanças. Ela inclui a ampliação da reforma da Previdência, a continuidade da reforma tributária,o início da reforma trabalhista, e a definição dos marcos regulatórios nos setores de infra-estrutura.

Os pontos levantados no Boletim,que circula há 17 anos e tem grande reputação como publicação analítica, confiável e tecnicamente sólida,estão em sintonia com o que disseram, em junho, os ministros Guido Mantega, do Planejamento, e Antonio Palocci, da Fazenda, em apresentações a investidores e executivos em Nova York, num evento para atração de investimentos que contou com a presença do presidente da República. A mensagem lá apresentada apontava os três fundamentos de um processo de reformas estruturais voltadas para garantir o crescimento econômico, o aumento do emprego e a redução da pobreza e da desigualdade,quais sejam: a redução do custo de capital, o fortalecimento do ambiente de negócios e a proteção social efetiva.

Na lista das mudanças mais imediatas a serem implementadas constavam os temas presentes na pauta do Congresso Nacional, que avançaram durante o esforço concentrado de junho e julho, mas que não foram concluídos: os projetos de lei de Inovação, de Parcerias Público Privadas (PPP), de Reforma do Judiciário, de Falências e a recém aprovada Reforma do Setor Imobiliário. Uma forte articulação política dos parlamentares, tanto de situação quanto de oposição, poderá permitir a continuidade dessa pauta no segundo semestre, mesmo em ano de eleições municipais. Muita negociação será necessária,mas a resistência a esse conjunto de mudanças será menor do que a enfrentada na Reforma da Previdência, quando milhares de funcionários públicos tomaram a Esplanada dos Ministérios em Brasília para protestar contra a proposta do governo.

Esses pontos são muito importantes para se avançar na definição de um novo ambiente econômico e institucional, possibilitando mais estabilidade e maior confiança nos contratos. Trata-se das chamadas reformas microeconômicas, como alguns dentro e fora do governo classificam. No estudo Uma agenda pósliberal de desenvolvimento para o Brasil, Armando Castelar, economista do Ipea, aborda esse tema, ressaltando a importância da liderança, não ligada a pessoas, mas a um processo.

Criar um novo ambiente econômico e institucional é essencial para assegurar o crescimento sustentável, a taxas altas o suficiente para investir em programas de inclusão social e redução da pobreza. Alcançar esse equilíbrio exige talento e dedicação muito além da economia no seu sentido mais estrito.Liderança e consenso nacional da necessidade de uma agenda de reforma que sustente o desenvolvimento são essenciais. Sacrifício também será necessário,pois a conta não será neutra. Haverá, como é do jogo, perdedores e ganhadores.

É mais fácil fazer reformas institucionais num ambiente de crescimento econômico do que de estagnação, como lembra o economista Dani Rodrik, professor de Política Econômica Internacional da Escola John F. Kennedy de Governo, da Universidade Harvard, nos Estados Unidos. Rodrik, um estudioso dos ciclos de desenvolvimento de diversos países nos últimos 60 anos, apresenta a seguinte conclusão em seu estudo Growth Strategies (Estratégias de Crescimento): a chave para o crescimento de longo prazo e a prosperidade é desenvolver instituições que mantenham o dinamismo produtivo e criem resistência aos choques externos. Ele chama a atenção para a necessidade desse ciclo de reformas ser "flexível", para escolher bem as opções da agenda e saber quando usá-las. Também lembra ser essencial buscar soluções criativas que ganhem sólida adesão dos participantes e arbitrem o ritmo das reformas.

Castelar concorda com Rodrik em relação à oportunidade dessas reformas. Para ele, "o melhor momento para consertar o telhado é quando não está chovendo". Mas alerta que o processo de mudanças institucionais no Brasil está muito lento e pode estar perdendo o ritmo. Seu estudo avalia os ciclos de crescimento econômico brasileiros desde 1930 e constata a perda de dinamismo depois de 1981. "Falta ao país investir o suficiente para aumentar o ritmo produtivo necessário para viabilizar uma expansão acelerada do Produto Interno Bruto (PIB)", diz ele, acreditando que novas reformas contribuirão para tal expansão.

Longo prazo Castelar propõe um olhar mais distante, para um ciclo futuro de 20 anos, em que o aumento médio da população deve ficar em 1,1% ao ano e em que ocorra um crescimento médio anual de 3,9% do PIB per capita. Em suas contas, tal combinação implicaria num aumento real médio do PIB de 5% anuais. O Brasil já teve taxas de crescimento maiores, embora por curtos períodos seguidos de recessões. Mas o que Castelar desenha é um ciclo de crescimento sustentável, de longo prazo, apoiado em reformas institucionais. A concretização desse cenário exigirá um aumento da poupança nacional, que teria de atingir a média anual de 23,5% do PIB entre 2003 e 2022 (a preços constantes de 1980), 2,4 pontos porcentuais acima da média de 1981/1993.

Para alcançar esse crescimento muitas reformas são necessárias, a começar pela redução do custo do investimento para acelerar as decisões de investir. Será preciso ainda, segundo o trabalho de Castelar, intensificar o progresso tecnológico, aumentar o fluxo de comércio exterior, expandir a infra-estrutura, reduzir as desigualdades, reorientar os gastos sociais para os efetivamente pobres e fortalecer as instituições. Uma agenda deste tipo ainda não é consenso na sociedade brasileira e o economista Marcos Lisboa, Secretário de Política Econômica do Ministério da Fazenda, explica por quê:"Nos últimos 30 anos as questões macroeconômicas dominaram o debate no Brasil, relegando para segundo plano a discussão sobre mudanças institucionais".

Ajustes institucionais Hiperinflação, frustradas tentativas de estabilização, divida externa, crise cambial e desequilíbrios fiscais marcaram a história brasileira nos últimos 30 anos. Agora, sustenta Lisboa, a maior parte desses problemas ficou para trás e a tarefa de fazer ajustes institucionais tem de ser encarada como prioritária, como é normal nos países mais desenvolvidos. "Mesmo nos Estados Unidos e na Grã-Bretanha, com toda a estabilidade das regras, os marcos regulatórios são alterados de tempos em tempos, pois as relações econômicas mudam mais depressa do que as instituições". No nosso caso, será preciso aprimorar o sistema judiciário, transformar as relações trabalhistas e fazer a reforma tributária,diz Lisboa.

Reformas microeconômicas e de instituições "ajudam,mas o que define mesmo é a ação do governo",diz o deputado (PPSP) e ex-ministro da Fazenda Delfim Netto. Para ele, o atual crescimento econômico será sustentável na medida em que o governo entender que ele, com sua ação, é um fator decisivo para induzir a atividade econômica. "Veja a agroindústria, cujo desenvolvimento é sustentado pela ação do governo, no crédito, nos tributos e na tecnologia", diz.Em seu estilo inconfundível e irreverente, o ex-ministro diz que Deus deu ao presidente Lula três anos de carência, nos quais poderemos crescer a uma taxa de até 6% ao ano, sem problemas de energia. "As chuvas encheram os reservatórios e não teremos problemas neste particular". Com a Lei das PPP, diz Delfim, vamos ter todas as condições de completar os projetos que estão parados e avançar na resolução dos problemas de infra-estrutura. Nessa tecla também bate o ministro Guido Mantega, para quem a PPP é indispensável para o crescimento.

A bola, na opinião de Delfim, tem de ser colocada no chão. "O mercado pode ser eficiente e mesmo assim não funcionar, por falta de operador."Ele diz que os economistas usam uma função de produção "misteriosa". Em outras palavras, não adianta tentar resolver os fatores de crescimento no papel."Os fatores de produção podem estar alinhados,mas a economia só cresce se o espírito animal do empresário for despertado."

Cabe ao governo gerar confiança e abrir uma janela para o futuro de crescimento continuado. Não apenas com reformas microeconômicas, mas com uma ação decidida em termos de política industrial e de inovação tecnológica.

Delfim, como tantos economistas e empresários, quer a queda da taxa de juros - condição para o aumento dos investimentos no país.O governo discute formas de acelerar a desoneração do investimento produtivo e alongar a poupança interna. O secretário Lisboa, entretanto, realça que o governo tem responsabilidades fiscais a cumprir. "O equilíbrio fiscal tem de ser de longo prazo, pois ao gerar confiança nesse processo será possível alongar a dívida pública, reduzir o custo de financiamento do Tesouro, liberando recursos para investimentos públicos e permitindo uma redução das taxas de juros no mercado, com impacto positivo sobre a atividade econômica".

A confiança dos agentes econômicos numa política de longo prazo pode gerar um ciclo virtuoso, na opinião de outro economista do Ipea, Fábio Giambiagi. Ele lembra que em processos de transição política, a exemplo do que ocorreu após a posse do Presidente Lula, numa primeira fase o investidor sempre teme um calote, mesmo com a melhora do superávit primário.Num segundo momento, o mercado passa a acreditar que o ajuste fiscal é sério e as taxas de juros caem.Estabelecida a confiança, com uma perspectiva de longo prazo, os juros prosseguem em trajetória de queda, aumenta a receita fiscal e cai a dívida pública em relação ao PIB.

Transparência - Lisboa concorda com esta avaliação, pois na medida em que se consolida a confiança nas regras, na continuidade do aprimoramento institucional e no compromisso do governo com o ajuste fiscal de longo prazo, seus benefícios ficam transparentes e "a continuidade desse processo passa a ser uma cobrança e um patrimônio da sociedade, que reconhece o seu valor,pelo acréscimo de qualidade de vida que propiciou".

Mas no imediato, é preciso acelerar a eficiência da economia. “A aprovação da Lei das Falências, que passou no Senado e volta para a Câmara, é muito importante, pois o atual sistema leva à destruição do patrimônio de empresas.Também implica crédito mais caro para empresas saudáveis, o que não é admissível numa sociedade que tem recursos limitados”, adverte Lisboa. Para ele, a Lei de Inovação é fundamental para incentivar o aumento da produtividade, pois vai criar um ambiente propício para que as empresas invistam mais em pesquisa e desenvolvimento. Com isso,espera,haverá maior proteção às patentes e processos de registro mais simples. A Confederação Nacional de Indústria (CNI) coloca o incentivo à inovação como um ponto importante de sua agenda de crescimento.

Projetos Na mesma direção, o projeto de lei que regulamenta as Parcerias Público Privadas, ao estimular as empresas privadas a assumirem concessões de obras públicas, dentro de uma regulação bem definida,permitirá a expansão do investimento em infra-estrutura. A questão é compatibilizar esta nova lei com a de Responsabilidade Fiscal, como previa o projeto encaminhado pelo governo ao Congresso. Alterado na Câmara, ele se encontra agora no Senado, sob questionamento da oposição neste ponto. Sua aprovação, de qualquer forma, é indispensável para ampliar o investimento em infra-estrutura, pois atualmente o governo federal tem disponíveis apenas 0,5% do PIB para este tipo de investimento, dadas as restrições fiscais.

Enfim, lembra o estudo de Castelar, “melhorar a infra-estrutura é essencial para ter competitividade, incentivar outros investimentos e permitir o crescimento do PIB”.É um enorme desafio que exigirá investimentos de porte. Segundo o economista, será preciso investir 2,5% do PIB anualmente durante duas décadas para garantir uma expansão anual de 8% em média da capacidade de geração de energia e construção de rodovias pavimentadas, taxas compatíveis com o que ocorreu no período 1951/1980. E o setor privado não entra em empreendimentos deste porte se não houver “um claro compromisso governamental com um modelo regulatório transparente e consistente para a infra-estrutura”, segundo o estudo de Castelar.
O Orçamento da União de 2005 destina apenas 10 bilhões de reais para a infraestrutura, quando seria necessário pelo menos o dobro, segundo a estimativa da Associação Brasileira da Infra-Estrutura e Indústria (ABDIB). Mas a cautela é mesmo recomendável, pois o ajuste fiscal ainda não é uma página virada.

Apesar dos avanços dos últimos anos, os gastos correntes da União ainda não estão sob controle: devem atingir 17% do PIB neste ano, acima dos 14% do PIB registrados em 1995. Uma das maiores fontes de pressão sobre os gastos correntes são as despesas com pagamento de aposentadorias, pensões e benefícios da Previdência, para trabalhadores do setor privado e servidores do Governo Federal, que evoluiu de 2,8% do PIB no período 1988/1990 para estimados 9,7% do PIB, este ano, segundo o estudo Diagnóstico da Previdência Social: o que foi feito e o que falta fazer, elaborado por Giambiagi, Kaizô Beltrão e Vagner Ardeo, do Ipea.

Em 1995, o pagamento dos benefícios pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) absorvia o equivalente a 5% do PIB, representando 28,4% dos gastos do governo federal; em 2004, deverá chegar a 7,5% do PIB e 34,4% dos gastos. Já as despesas com inativos do governo federal devem cair de 2,3% do PIB em 1995 para 2,2% em 2004, graças aos efeitos da Reforma da Previdência aprovada em 2003. O peso dos benefícios pagos pelo INSS sobe sempre que há um aumento real do salário mínimo, tornando inviável fazer qualquer política de transferência de renda com o mínimo.

Para ajudar a recompor a integridade e a relevância da atuação pública é preciso uma intervenção criativa do Estado. E a democracia é o principal suporte na via de se alcançar e sustentar instituições de alta qualidade.

Equilibrar todas essas variáveis e os interesses envolvidos numa agenda de crescimento estratégico é um grande desafio, principalmente num país como o Brasil,que perdeu o hábito de pensar o longo prazo. A mobilização da sociedade é essencial para que a empreitada seja bem sucedida. Não se trata de tarefa simples, mas certamente o trabalho valerá a pena.

 
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