2007 . Ano 4 . Edição 38 - 10/12/2007

As mudanças pesquisadas pelo Ipea no perfil da política social nacional mostram que os gastos sociais federais aumentaram em R$ 11 bilhões ao ano entre 1995 e 2005, o que equivale a um crescimento de 74% no período. Nos últimos cinco anos, a Assistência Social recebeu maior ênfase, a partir da criação dos Programas de Transferência Direta de Renda e da ampliação dos seus benefícios a 11 milhões de famílias cadastradas, somadas às quase 3 milhões de pessoas beneficiadas pela Lei Orgânica da Assistência Social

Por Sérgio Garschagen,de Brasília

Os gastos sociais federais cresceram de R$ 179,8 bilhões para R$ 312,4 bilhões entre 1995 e 2005, com um incremento de 74% no período, agregando valores da ordem de R$ 11 bilhões ao ano, em média, às políticas sociais. Somente a Previdência Social elevou as suas despesas de R$ 79,6 bilhões para R$ 158 bilhões, com uma média de crescimento em torno de 7% ao ano,ampliando a sua participação nos gastos sociais de 44% para 51% no mesmo período. Tal crescimento é explicado pela substancial expansão na proteção proporcionada por esta área da política social. O número de beneficiários atendidos ampliou-se consideravelmente,de 14,5 milhões em 1995 para 21,1 milhões em 2005. Além disso, o poder aquisitivo do piso do benefício também melhorou: por estar vinculado ao salário-mínimo, teve um aumento real próximo a 60% no mesmo período.

A Assistência Social também contribuiu decisivamente para a ampliação dos gastos sociais. Os desembolsos aumentaram de R$ 1,3 bilhão em 1995 para R$ 18,8 bilhões em 2005, superando inclusive as despesas com a Educação. Nos últimos cinco anos, a Assistência Social recebeu maior ênfase, a partir da criação dos Programas de Transferência Direta de Renda e da ampliação dos seus benefícios a 11 milhões de famílias cadastradas, somadas às quase 3 milhões de pessoas beneficiadas pela Lei Orgânica da Assistência Social (Loas).

A Lei Orgânica garantiu acesso a benefícios previdenciários a idosos sem acesso à Previdência e também a pessoas portadoras de necessidades especiais - em ambos os casos,desde que tenham renda domiciliar per capitaabaixo de meio salário mínimo.

Por outro lado, os gastos federais com Educação e Saúde percorreram uma trajetória de crescimento muito mais lenta no período analisado, perdendo importância relativa no conjunto das políticas sociais federais, em termos de volume de recursos.

PERFIL As mudanças no perfil dos gastos sociais federais foram investigadas no relatório "Gasto Social e Política Macroeconômica: Trajetórias e Tensões no Período 1995-2005", coordenado pelo pesquisador e atual diretor de Estudos Sociais do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), Jorge Abrahão de Castro, a ser publicado em breve como Texto para Discussão. Este é apenas o trabalho mais recente de uma linha de pesquisa presente na agenda na Diretoria de Estudos Sociais (Disoc) há mais de dez anos, com diversos artigos publicados.

Foi analisada a trajetória dos gastos reais da política social brasileira - considerados como o conjunto de programas e ações do Estado para atender às necessidades e direitos sociais da população, incluindo o combate à pobreza e à desigualdade -, no período de 11 anos entre 1995 e 2005. A partir dos dados da execução orçamentária do governo federal, nos seus três poderes - Executivo, Legislativo e Judiciário-, reorganizam-se as informações para construir indicadores mais claros sobre o volume dos gastos com políticas sociais no governo federal.

Segundo os autores, o que se pretende é revelar "o montante efetivamente gasto nas políticas sociais, frente ao total de recursos disponíveis pelo Estado, de modo a indicar a direção da atuação estatal e dos ajustes realizados por dentro do conjunto das políticas públicas". O texto também faz uma breve revisão da gestão macroeconômica focada nas suas conseqüências sobre as finanças públicas e sobre o suporte do financiamento das políticas sociais.

Segundo o pesquisador do Ipea José Aparecido Carlos Ribeiro, co-autor do texto, o documento tem três objetivos básicos: construir uma trajetória para os gastos sociais do governo federal de modo mais direto do que normalmente permite a contabilidade pública; agregar informações sobre a expansão da proteção social e dos benefícios desses gastos; e, finalmente, relacionar as inflexões e rupturas na trajetória dos gastos sociais com as crises econômicas ocorridas desde 1995.

NOVA REALIDADE A equipe do Ipea revela que seis áreas sociais absorveram 95% dos recursos no período analisado: Previdência Social, Benefícios a Servidores, Saúde, Assistência Social, Educação e Emprego e Defesa do Trabalhador, embora a participação de cada uma delas tenha se modificado substancialmente nos 11 anos analisados - 1995 inclusive.

Enquanto a Previdência e a Assistência Social aumentaram de forma considerável as suas abrangências, outros setores reduziram as suas importâncias relativas. Os benefícios aos servidores públicos diminuíram a participação de 22% para 17% nos gastos sociais; a Saúde encolheu cinco pontos percentuais (de 16% para 11%) e a Educação, dois pontos percentuais (de 8% para 6%), apesar do crescimento nominal dos investimentos.

Na avaliação do coordenador do trabalho, Jorge Abrahão de Castro, quando analisado sob o ponto de vista do Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), o crescimento é realmente muito grande em todos os vetores, incluindo a Educação, que apresenta crescimento. Mas, analisado segundo o crescimento do Produto Interno Bruto (PIB), a taxa de ampliação dos gastos diminui, embora continuem nítidos os vetores que mais puxaram o crescimento dos gastos sociais: a Previdência e a Assistência Social.

Em relação ao PIB, os gastos sociais federais passaram de 11,24% em 1995 para 13,82% em 2005, o equivalente a 2,6 pontos percentuais do PIB, o que representa um crescimento de 23%, denotando uma expansão desses gastos em ritmo superior ao da economia como um todo. O crescimento do indicador Gasto Social Federal (GSF) em comparação com o PIB se explica pelo aumento dos gastos sociais e também pelo baixo crescimento do produto nesses anos, destaca o documento.

"Analisamos o crescimento dos gastos como um todo. O mais importante do trabalho é que ele demonstra que houve sim uma prioridade de investimentos no social. Embora não tenha sido homogênea, os gastos foram ampliados", diz Abrahão. Ele destaca ainda que os gastos sociais, os não-sociais e os financeiros aumentaram no período analisado, sendo que os gastos financeiros, em termos relativos, foram os que apresentaram maior crescimento, demonstrando as conseqüências das opções escolhidas pela política econômica.

PRIORIDADE "Não é surpresa para ninguém demonstrar que, devido à política econômica, os gastos financeiros foram mais expressivos, mas, por outro lado, observa-se que não houve queda de prioridade no social e os investimentos se mantiveram em um patamar estável", diz Abrahão. Para o coordenador do trabalho, todos esses gastos foram possíveis devido ao aumento da carga tributária, que possibilitou o atendimento aos direitos defendidos pela Constituição de 1988, levando à ampliação da proteção social e, por conseqüência, dos gastos.

O estudo destaca que em meados da década de 1990 a área de Educação sofreu um ajuste forte, que reduziu os dispêndios em mais de 20%, e veio se recuperando lentamente até o ano 2000, quando sofreu novo ajuste de baixa e recuperação, atingindo em 2005 seu melhor resultado. O fator preponderante dessa trajetória foi a política de compressão salarial na gestão de Fernando Henrique Cardoso, reaplicada no primeiro ano da gestão do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, com o reajuste de 0,1% para os servidores públicos em 2003. Isto porque boa parte dos gastos federais com Educação se deve aos salários de professores e funcionários.

O aumento dos gastos sociais variou muito de um ano para outro. A equipe percebeu a coincidência de tensões nas políticas sociais nos momentos de crise econômica.Houve anos em que os aumentos dos gastos sociais atingiram 9,4% e outros em que aumentaram apenas 1,5%.

SERVIDORES Em termos de volume de recursos, logo após a Previdência aparece a área de Benefícios a Servidores Federais, com média de 20% dos gastos sociais federais. Cresceu 3% ao ano até 2003, devido a uma procura maior de aposentadorias, principalmente as proporcionais, por receio de perda de direitos ou benefícios decorrentes da reforma previdenciária anunciada à época.

Uma explicação importante: na metodologia seguida por esta linha de pesquisa, os gastos previdenciários do governo federal com o Regime Geral da Previdência Social (RGPS) do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) são analisados em separado dos gastos com o Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) do Regime Jurídico Único (RJU). Os primeiros integram a área da Previdência Social. Os últimos compõem a área Benefícios a Servidores, ao lado de outras despesas menos significativas como auxílios refeição e transporte, por exemplo.

Embora ambos sejam considerados gastos sociais, a separação em áreas distintas ajuda a análise: os dois regimes previdenciários apresentam diferenças significativas, tanto em termos do perfil da população beneficiária quanto em termos do valor dos benefícios concedidos. O RGPS responde pelos benefícios pagos a mais de 21 milhões de pessoas, das quais 14 milhões - 65% do total - recebem até um salário mínimo e cerca de 18 milhões de pessoas - 85% do total - recebem até três salários mínimos.

Já o RPPS garante 980 mil benefícios previdenciários distribuídos pelos três poderes da República e, segundo levantamento do Ipea, observando-se apenas os dados relativos aos aposentados civis do Poder Executivo, em 2004, 87% recebiam acima de R$ 700 e 56%, acima de R$ 1.000 - quando o salário mínimo em vigor era de R$ 260.

Os dois sistemas possuem características distintas e apresentam capacidades redistributivas díspares, destaca o texto do Ipea."São destinados às áreas de Previdência Social e de Benefícios a Servidores Federais cerca de dois terços de todo o GSF, parcela que se mantém ao longo do período analisado, embora com flutuações", diz o estudo.

Em relação ao sistema previdenciário, o pesquisador do Ipea Marcelo Caetano diz que tanto o regime geral quanto o regime dos servidores públicos necessitam de novos ajustes devido ao volume de gastos públicos muito altos para a estrutura demográfica do Brasil, que possui cerca de nove idosos para cada grupo de 100 pessoas na faixa de 15 a 65 anos de idade.

Caetano relembra que os gastos previdenciários, no geral, já atingem 11% do PIB, se aproximando das despesas médias de países europeus com população idosa superior à brasileira. O regime próprio do funcionalismo da União e dos estados já representa 4% do PIB, apesar das mudanças realizadas.

"No futuro teremos de deslocar recursos de outras áreas, como saúde, educação e segurança, ou aumentar a carga tributária para cobrir esses custos", diz.

ASSISTÊNCIA SOCIAL Outra constatação do estudo é que uma nova fronteira se estabeleceu após a criação dos programas federais de transferência direta de renda no meio da gestão de Fernando Henrique Cardoso, por meio dos programas Bolsa Escola, Bolsa Alimentação e Vale Gás, que beneficiaram milhões de famílias. Unificados pelo Programa Bolsa Família, na gestão de Luiz Inácio Lula da Silva, o número de beneficiários atinge 8,7 milhões de famílias em 2005 e atualmente supera 11 milhões de famílias.

O segmento de Emprego e Defesa dos Trabalhadores elevou os gastos, no mesmo período, de R$ 8,5 bilhões para R$ 13,4 bilhões, devido à expansão do seguro-desemprego e à recente recuperação da formalização do mercado de trabalho. O crescimento dos postos de trabalho com carteira assinada, mas ainda com alta rotatividade e elevado desemprego, aumentou a quantidade de trabalhadores que solicitaram segurodesemprego e abono salarial. De 1995 a 2005, o número de beneficiários do seguro- desemprego subiu de 4,7 milhões para 5,5 milhões e os abonos subiram de 5,3 milhões para 8,4 milhões.

QUALIFICAR O DEBATE O diretor-executivo da Fundação do Desenvolvimento Administrativo (Fundap), órgão vinculado à Secretaria de Gestão Pública do Estado de São Paulo, Geraldo Biasoto Junior, afirma que os avanços dos gastos sociais sobre a política fiscal é tema de grande importância para esclarecer a realidade sobre o debate relativo às receitas públicas. "Os dados sociais levantados pelo Ipea, quando comparados à carga tributária bruta, indicam que eles são responsáveis por 44% da elevação dos gastos.A realidade desmente aqueles que colocam a culpa do avanço da carga tributária como uma decorrência da atual política social do governo."

Outra ponderação de Biasoto diz respeito ao fato de que os números apurados pelo Ipea retiram um pouco da carga ideológica que tem marcado o debate sobre as políticas sociais, ultimamente.

O professor de economia Fernando Rezende, da Fundação Getulio Vargas (FGV), relembra que a análise"acrescenta informações importantes e levanta dados abrangentes e atualizados sobre o crescimento dos gastos sociais", que, segundo ele, não podem ser vistos sob um ponto de vista negativo, por ajudar a reduzir a pobreza e tornar o país um pouco menos desigual. "A questão central é a forma como esses gastos são financiados", argumenta.

Para Rezende, parte dos recursos repassados às famílias carentes, dependentes dos programas sociais, é reembolsada pelo governo por meio dos tributos indiretos que incidem sobre os preços dos produtos de primeira necessidade adquiridos pelos beneficiários."Em linguagem popular, dá-se com uma das mãos e retira-se com a outra", afirma.

O governo, na opinião de Rezende, poderia criar mecanismos de redução da carga tributária para esse segmento da população,de modo a aumentar o poder distributivo dos recursos das políticas sociais, sem a necessidade de aumentar o seu volume.

Segundo o economista Clemente Ganz Lúcio, diretor-técnico do Departamento Intersindical de Estatísticas e Estudos Sócio-Econômicos (Dieese), não há como pensar em desenvolvimento econômico sem resolver o problema da desigualdade. O papel do Estado atual, diz, é reduzir a desigualdade, com políticas sociais e educação."O princípio da eqüidade deve estar no topo de todas as políticas públicas."

POLÍTICAS MACRO O Ipea analisou a evolução dos gastos sociais federais em confronto com as políticas macroeconômicas no período de 1995 a 2005 e os pesquisadores observaram a sua dinâmica em três momentos diferentes: de 1995 a 1998, no primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso; entre 1999 e 2002 (segundo governo de FHC); e nos primeiros anos do governo de Luiz Inácio Lula da Silva (2004 e 2005).

No primeiro momento, os gastos sociais se expandiram em ritmo maior, devido à ampliação da rede de proteção social armada pela nova Constituição. No segundo período, apesar de os gastos sociais terem se estabilizado, predominaram as oscilações, em decorrência dos ajustes fiscais do governo e da prioridade dada ao pagamento dos juros e encargos da dívida pública.

No terceiro, iniciado com um forte ajuste fiscal em 2003, ocorre em seguida uma recuperação nos gastos de várias áreas sociais, além do crescimento na Previdência e na Assistência Social, proporcionado pelos ganhos reais do salário mínimo e pelo crescimento do Bolsa Família.

A socióloga Amélia Cohn, da Universidade de São Paulo (USP), enfatiza a importância das políticas sociais na dinâmica das economias regionais, principalmente nas regiões carentes, e mais ainda na redução das desigualdades sociais entre habitantes de diferentes regiões brasileiras. Para o diretor de Estudos Sociais do Ipea, Jorge Abrahão de Castro, os investimentos na área social reduzem a pobreza e ampliam a demanda efetiva, além de favorecer o crescimento econômico, embora tenham influência limitada na redução da desigualdade social.

O estudo do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada inclui entre os desafios colocados para a gestão das políticas sociais nos próximos anos a proteção das políticas sociais face a possíveis conjunturas adversas