2011 . Ano 8 . Edição 67 - 20/09/2011

Foto: Dreamistime

Gilberto Maringoni – de São Paulo

As raízes da formação de uma união aduaneira na região remontam ao final do século 19. Patrocinadas inicialmente pelos EUA, articulações não prosperaram. A partir dos anos 1980, bloco começa a tomar forma. Ao completar vinte anos, Mercosul tenta articular assimetrias e evitar erros de outros processos de integração

O Mercado Comum do Sul (Mercosul) completa vinte anos. Seu surgimento é tido como uma manifestação de defesa regional diante da constituição de grandes blocos aduaneiros ao redor do mundo.

Nessas duas décadas, muitos atacaram pesadamente o organismo, dentro e fora do Brasil. Apesar dos problemas reais – em parte devido aos diversos projetos nacionais de desenvolvimento envolvidos, à assimetria de suas economias e ao fato de parte das cadeias produtivas regionais não serem complementares – o bloco não padece de nenhuma diferença estrutural que possa inviabilizá-lo.

Surgido inicialmente como união aduaneira, o Mercosul envolve atualmente quatro países: Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai. A entrada de um quinto membro, a Venezuela, depende apenas da aprovação do Senado paraguaio. Bolívia, Chile, Colômbia e Equador são Estados associados. O bloco mantém ainda acordos de livre comércio com Israel e Egito. O Mercosul compreende uma população de quase 270 milhões de habitantes e um PIB de cerca de R$ 3 trilhões.

TRAJETÓRIA LONGA As tentativas de se estabelecerem zonas de livre comércio na região são antigas. Algumas delas tiveram como patrocinadores os Estados Unidos, potência hegemônica na região e no mundo há mais de um século.

O pesquisador Luiz Alberto Moniz Bandeira lembra, em seu livro As relações perigosas: Brasil-Estados Unidos (de Collor a Lula, 1990-2004), que a idéia da formação de um tratado de livre comércio, envolvendo todo o continente – EUA, Canadá e a América Latina – apareceu pela primeira vez em 1887. A iniciativa partira do presidente dos EUA, Grover Cleveland (1837-1908), que fizera chegar aos ouvidos de D. Pedro II a intenção de constituir uma união aduaneira com o Brasil. A articulação foi desaconselhada pelo ministro da Fazenda brasileiro Francisco Belisário de Souza (1839-1889), que temia, nos anos finais do império, uma aproximação com os EUA. Motivo: o ato poderia de alguma forma acelerar o advento de um indesejado regime republicano. A iniciativa malogrou logo de saída.

Os EUA não desistiram. Durante a I Conferência Panamericana, realizada em Washington a partir de 2 de outubro de 1889, o tema voltou à pauta. Dessa vez, a contrariedade veio da Argentina e do Chile, por força da vinculação estreita de suas economias com a Inglaterra. Novamente a idéia foi deixada de lado. Foi apenas durante a 17ª. Conferência Internacional dos Estados Americanos, realizada em Montevidéu, em dezembro de 1933, que os Estados Unidos voltaram a propor uma queda multilateral de tarifas aduaneiras. Imersos nas vagas da Grande Depressão, os países viram na proposta uma maneira dos EUA abrirem novos fronteiras de comércio nos difíceis anos pós crise de 1929.

Bacia do Prata, o mais importante circuito comercial da América do Sul no século 19

Em 1941, diante da retração dos mercados europeus, por conta da II Guerra (1939-45), Argentina e Brasil viram no fortalecimento do comércio bilateral uma saída para o escoamento de suas produções, tanto de produtos primários, quanto de industrializados. A indústria têxtil brasileira já despontava como uma das principais do mundo e a produção de trigo argentina tinha excedentes comercializáveis.

Coube a Buenos Aires propor a formação de uma união aduaneira. Os negociadores dos dois países chegaram a falar que a medida deveria se estender a toda a América do Sul. No entanto, pressões dos EUA para a entrada do Brasil na Guerra e um golpe de Estado no país vizinho acabaram por minar a possibilidade de a iniciativa se concretizar.

UMA ARTICULAÇÃO CONTINENTAL A primeira tentativa concreta de se estabelecer um mercado livre de taxas aduaneiras da região surgiu com a assinatura do Tratado de Montevidéu, em 18 de fevereiro de 1960. Criava-se na capital uruguaia a Associação Latino-Americana de Livre Comércio (Alalc). Estavam presentes representantes de Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguai, Peru e Uruguai. O objetivo principal era lançar bases para uma futura união aduaneira, o que deveria acontecer em um prazo de doze anos.

A diplomacia brasileira ensaiava tornar-se mais ativa. Em 1961, durante o brevíssimo governo Janio Quadros, foi materializada a chamada política externa independente. Através dela, o País se afastaria do alinhamento automático com os Estados Unidos que marcara a diplomacia na maior parte da República Velha (1889-1930) e nos governos Eurico Gaspar Dutra (1946-50) e Café Filho (1954-55). A partir de 1961, o País reatava relações com a URSS, rompidas em 1947 pelo governo Dutra, e defendia a não intervenção externa em Cuba.

O antecedente maior dessa orientação acontecera durante o primeiro governo de Getulio Vargas (1930-45). Nos dois casos, a idéia era tornar o Itamaraty uma peça importante na política de desenvolvimento interna, buscando novos mercados para os produtos brasileiros e novas fontes de investimento. A política externa independente possibilitou uma maior autonomia do País em relação aos Estados Unidos e uma diversificação das relações com a América Latina e com o resto do mundo.

Havia uma conjuntura internacional propícia para articulações entre países da periferia. O segundo pós-Guerra enfraqueceu o domínio colonial e viabilizou a independência de vários países. Em 1955, delegados de 29 Estados asiáticos e africanos (entre estes, vários do Oriente Médio) reuniram-se na Indonésia, na Conferência de Bandung. Seus objetivos iam além de uma união aduaneira e visavam aumentar a autonomia político, econômica e cultural de uma região submetida ao domínio colonial das grandes potências ocidentais. No foco central dos debates estavam o antiimperialismo, o desenvolvimento e o combate à pobreza. Nascia ali o Movimento dos Não Alinhados. Seus membros se declaravam independentes do conflito leste-oeste, característico da Guerra Fria (1947-1989).

Foto: Divulgação

Conferência de Bandung, na Indonésia, em 1955

IMAPASSES CONTINENTAIS Voltemos ao nosso continente. O Tratado da Bacia do Prata, de1964, resolveu conflitos históricos entre os países do Cone Sul e criou um mecanismo permanente de concertação entre os Estados banhados pela bacia do Prata.

Nos anos 1970, a Alalc se expandiu, com a adesão de Bolívia, Colômbia, Equador e Venezuela. No entanto, a associação nunca alcançou seu objetivo de constituir uma área de livre comércio.

Os motivos principais foram dois. Em primeiro lugar, a partir do golpe de 1964, os primeiros governos da ditadura (1964- 69) mudaram a política externa brasileira. Voltava com força o alinhamento automático a Washington. As ditaduras instaladas entre os anos 1960-70 no continente tampouco viam com bons olhos iniciativas que criassem ruído nas relações privilegiadas com a Casa Branca. Para Marco Antonio de Macedo Cintra, do Ipea, a assimetria entre os países não foi um fator determinante para as dificuldades de integração do período. “Hoje os mesmos países estão integrados e continuam assimétricos. A questão fundamental é o padrão de acumulação do nacional-desenvolvimentismo, que buscava criar e garantir mercados nacionais e não regionais. Era a própria dinâmica econômica da industrialização tardia destes países que impedia a concretização da Alalc”.

Em 1980, a Alalc foi reestruturada na assinatura do II Tratado de Montevidéu. Até seu nome mudou. Agora seria Associação Latinoamericana de Integração (Aladi) e os propósitos ficaram um pouco mais abrangentes. Ao invés de uma área meramente comercial, a Aladi buscava se consolidar como uma zona de articulação econômica visando obter resultados mais favoráveis aos países membros nas negociações de comércio internacional.

Faziam parte da Aladi Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Cuba, Equador, México, Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela. Logo a associação firmou vários acordos bilaterais e multilaterais entre os países participantes. Mas não se estabeleceu como união aduaneira.

Foto: Germano Corrêa /MRE

Reunião de ministros da União de Nações Sul Americanas. Ao centro, Celso Amorim, do Brasil

A ROTA BUENOS AIRES-BRASÍLIA EM 1985, Brasil e Argentina – que saíam de períodos ditatoriais - avançaram na constituição de uma área de livre comércio através da assinatura da Declaração de Iguaçu.

Seis anos depois, em 26 de março de 1991, com a adesão de Paraguai e Uruguai, no Tratado de Assunção, foi lançado o Mercado Comum do Sul, ou Mercosul. O Protocolo de Ouro Preto, em 1994, ampliou as atribuições iniciais e deu personalidade jurídica de direito internacional à associação. Estabeleceu-se entre os participantes uma união aduaneira, na qual as taxas de importação de produtos de fora do bloco seriam as mesmas em todos os Estados membros.

Mas havia problemas. Nessa década, com todos os países membros submetidos a orientações neoliberais, o Mercosul tendia a tornar-se mais um instrumento das políticas de supremacia do mercado e não dos Estados nacionais. A prioridade dos acordos foi a de restringir suas características a temas comerciais, sem estender a associação aos terrenos políticos, sociais e culturais.

Com a supremacia do neoliberalismo, uma proposta feita pelos Estados Unidos em 1967, durante a Cúpula de Punta Del Este (Uruguai), voltava com força nos anos 1990. Tratava-se da criação de uma área livre comércio para todo o continente. A vantagem ficaria por conta dos norteamericanos, com sua indústria e seu poderio econômico muito maior do que de qualquer país ao sul. A idéia ressurgiu com George Bush pai, em 1990, e ganhou força com Bill Clinton, em 1995, através da idéia da Área de Livre Comércio das Américas (Alca).

Os objetivos estadunidenses estavam centrados na possibilidade de expandir mercados para produtos manufaturados em tempos de pesados déficits de sua balança comercial. Ao mesmo tempo, buscavam se precaver da consolidação da união monetária europeia, que ganhara impulso em 1993, através do Tratado de Maastrich.

Segundo Moniz Bandeira, o objetivo da Alca era “desestabilizar e atropelar o Mercosul”. Mas pressões internas aos EUA, por parte de agricultores, e de diversos países latinoamericanos, a partir de 2003, acabaram por inviabilizar a Alca.

UMA NOVA AGENDA As mudanças ocorridas no continente, a partir de 1998, com as eleições de Hugo Chávez na Venezuela, Nestor Kirchner na Argentina, Lula no Brasil e Evo Morales na Bolívia, entre outros, mudaram a geopolítica continental. Uma nova agenda econômica, centrada na resolução dos problemas sociais e na ampliação do papel do Estado na economia acabou por prevalecer na maior parte da região. A integração entre os países passou levar em conta interesses muito mais abrangentes do que apenas criar um agregado comercial. Os novos governantes viram no Mercosul um palco privilegiado para uma integração regional em novas bases.

Foto: Jorge Luis Candia

Encontro de ministros de Cultura do Mercosul, Assunção, Paraguai, 25 de junho de 2011. Na oportunidade foi aprovada proposta brasileira de constituir montante inicial de US$ 1 milhão para Fundo Mercosul Cultural

Como lembram Marco Antonio de Macedo Cintra e André Calixtre, no livro Estado, planejamento e políticas públicas (Ipea, 2010), “O processo de reaproximação dos países sul- -americanos, que teve suas origens no período anterior aos anos 1990, percorreu um caminho sinuoso e, por vezes, contraditório, porém dotado de uma lógica intrínseca: o avanço das interconexões econômicas espraiou-se para além do espaço de acumulação nacional de cada país no Cone Sul, o qual constitui um espaço compartilhado de valorização da riqueza. Assim, a mera circunstância geográfica dos países, pouco a pouco, transmutou-se em um destino comum”.

A articulação tem avançado. A partir de 2004, entrou em funcionamento o Tribunal Arbitral Permanente de Revisão do Mercosul, no qual pendências conjunturais podem ser resolvidas sem colocar o bloco em risco. Além disso, duas importantes instituições estão em fase de consolidação. A primeira é o Parlamento do Sul (Parlasul), criado em 2005. Com 90 deputados (18 de cada país-membro), o organismo terá nos próximos anos seus representantes eleitos em forma direta. A segunda instituição é brasileira. Trata-se da Universidade da Integração Latino-Americana (Unila), criada em 2010, em Foz do Iguaçu (PR). Apesar de não se ligar diretamente ao esforço de consolidação do Mercosul, ela é conseqüência da integração latino-americana a partir do conceito regional de América do Sul.

FORMAÇÃO DA UNASUL Resultado indireto das articulações em favor do fortalecimento do Mercosul é a constituição da União Sul Americana de Nações (Unasul). Ela é formada pelos doze países da América do Sul e seu tratado constitutivo foi aprovado durante a Reunião Extraordinária de Chefes de Estado e de Governo, realizada em maio de 2008, em Brasília. O Tratado entrou em vigor no último dia 11 de março.

Segundo o Itamaraty, “A Unasul tem como objetivo construir, de maneira participativa e consensual, um espaço de articulação no âmbito cultural, social, econômico e político entre seus povos. Prioriza o diálogo político, as políticas sociais, a educação, a energia, a infraestrutura, o financiamento e o meio ambiente, entre outros, com vistas a criar a paz e a segurança, eliminar a desigualdade socioeconômica, alcançar a inclusão social e a participação cidadã, fortalecer a democracia e reduzir as assimetrias no marco do fortalecimento da soberania e independência dos Estados”.

Em abril, ao participar da formatura de novos diplomatas brasileiros, a presidenta Dilma Rousseff disse que a vigência do tratado da Unasul inaugurava “um processo histórico de coordenação e de promoção do crescimento mais harmonioso da América do Sul” no qual a região mostra a intenção de unir-se para enfrentar “os desafios da globalização e de transformar-se em polo importante do mundo que hoje está se construindo”.