2011 . Ano 8 . Edição 69 - 21/11/2011

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Gilberto Maringoni - São Paulo

A complexidade adquirida pelo processo de industrialização a partir de 1930 colocou na ordem do dia a intervenção estatal e o planejamento na economia brasileira. Incentivos, subsídios e alocações de recursos se combinaram com a livre iniciativa em meio a períodos de bonança e turbulências. Para realizar tais tarefas, vários órgãos públicos foram criados. Golpe de 1964 interrompeu um rico debate sobre rumos para o país.

Antes do surgimento do Ipea, em 1967, já existia no Brasil a ideia da criação de centros de pesquisa aplicada, destinados a subsidiar o Estado com dados, informações e reflexões para a formulação de políticas públicas. A necessidade começou a se esboçar a partir da Revolução de 1930 e tornou-se premente no auge do período nacional- -desenvolvimentista (1955-64).

Antes disso, embora houvessem incentivos estatais localizados, o planejamento econômico não se colocava como algo necessário. O liberalismo econômico era francamente hegemônico em uma república oligárquica, com dinâmica agroexportadora.

Entre as últimas décadas do século XIX e as primeiras do século seguinte, o Brasil tornou-se o maior exportador mundial de café. A produção nacional determinava os preços internacionais. A economia do café não apenas era o motor da economia, como tinha a característica de irrigar todo o sistema produtivo com um formidável poder multiplicador, impulsionando o mercado de trabalho, a malha de transportes, as finanças, o comércio, a distribuição, a armazenagem e o sistema portuário. Exportávamos produtos primários e importávamos produtos industriais.

A intervenção do Estado se tornou imperiosa após a quebra de 1929. A partir daí, ficou claro que a reativação econômica não se daria pelas mãos da iniciativa privada. Somente o poder público poderia dar conta de duas tarefas gigantescas: atacar as raízes da crise e alterar a base produtiva nacional.

NOVO PAPEL DO ESTADO Até 1930, a indústria brasileira estava centrada na produção de bens de consumo leves, especialmente nos setores de siderurgia e tecelagem. A produção, localizada em sua maior parte no centro-sul, possibilitou a formação de uma diminuta classe operária, composta em sua maioria por imigrantes europeus.

Em meio a diversos embates políticos, um novo papel foi definido para o Estado pelo primeiro governo Vargas (1930-45): o de indutor e planejador do desenvolvimento, com poderes para alocar recursos e incentivos em setores tidos como estratégicos para o País. Num momento inicial, os fomentos se dirigiram principalmente para obras de infraestrutura (energia e transportes) e siderurgia nas regiões Sul e Sudeste.

Havia pelo menos duas limitações objetivas para a realização de um planejamento efetivo. A primeira delas residia na carência de dados e estatísticas confiáveis sobre o País. Uma segunda questão dizia respeito à falta de pessoal técnico especializado para realizar a tarefa. O primeiro curso regular de Economia começaria a funcionar no Brasil apenas em 1938, através da Faculdade de Ciências Econômicas e Administrativas, uma instituição de ensino privada. Seria federalizada em 1946 e se tornaria o atual Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro.

Foto:  Paul Simpson

“Fila do pão”, escultura do artista plástico George Segal (1924-2000) representando desempregados em busca de alimentos durante a Grande Depressão, em Washington

ASSESSORIA E COORDENAÇÃO A reordenação do papel do Estado, na gestão Vargas, materializou-se em várias iniciativas. Dois importantes órgãos de pesquisa e coordenação foram criados nessa época.

O primeiro foi o Instituto Nacional de Estatística, criado em 1934. Quatro anos depois, receberia a denominação de Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Seria responsável por coletar, sistematizar e cadastrar dados e estatísticas de várias áreas – economia, demografia, sociedade etc. – nas três esferas de governo. Além disso, logo assumiu a tarefa de realizar os recenseamentos do país. Nos anos 1930-40 tornou-se o principal órgão de assessoria do governo federal.

O segundo foi o Departamento Administrativo do Serviço Público (Dasp), criado em 1938 e subordinado à Presidência da República. Suas funções envolviam planejar, coordenar e racionalizar as atividades das diversas instâncias do aparelho de Estado. O Dasp tinha como meta profissionalizar o serviço público, qualificar os servidores e promover a admissão de novos funcionários apenas por meio de concursos. No início dos anos 1940, o órgão ficou responsável pela elaboração da proposta orçamentária federal a ser enviada pelo Executivo ao Congresso Nacional.

O Ipea lançou em 2010 dois livros sobre a mais importante polêmica de política econômica do primeiro governo Vargas

A partir de 1945, com o fim do governo Vargas, o Dasp perdeu várias de suas funções. Passou a funcionar mais como assessoria do governo. O Dasp foi extinto em 1986. Em seu lugar foi criada a atual Secretaria de Administração Pública da Presidência da República (Sedap).

Além desses, uma série de comissões estatais de coordenação e assessoramento foi criada na época. As principais foram o Conselho Federal do Comércio Exterior (CFCEX), de 1934, a Coordenação de Mobilização Econômica (CME), de 1942, o Conselho Nacional de Política Industrial e Comercial (CNPIC), de 1944, e a Comissão de Planejamento Econômico (CNE), de 1944. Todos estavam vinculados ao Poder Executivo. Alguns eram compostos não apenas de membros do governo, mas de lideranças de destaque na sociedade.

Segundo o economista da Cepal Ricardo Bielchowsky, os organismos do governo Vargas não faziam pesquisas, mas apenas assessoria econômica. “O Dasp era uma entidade que não tinha nada a ver com o planejamento ou pesquisas sobre economia. Só cuidava de racionalização de recursos humanos na área federal”.

TENDÊNCIA INTERNACIONAL A intervenção estatal e a criação de órgãos para concretizar tais funções não foram características brasileiras, nos anos 1930-40. O sucesso da economia soviética após a Revolução de Outubro (1917), baseada em planos quinquenais, e as diretrizes que o economista inglês John Maynard Keynes (1883-1946) formulou para a recuperação do mundo capitalista após a crise de 1929 exibiam um ponto comum, em concepções políticas distintas.

Ambas defendiam um Estado indutor e planejador do desenvolvimento. No oriente, um rígido esquema de metas e investimentos intensivos conformava uma economia de comando centralizado. No ocidente, Keynes e seus seguidores defendiam medidas monetárias e fiscais com características anticíclicas para reativar a demanda deprimida, balizar investimentos públicos e permitir o retorno do crescimento e do desenvolvimento.

Foto: Arquivo/Agência Estado/AE

Eugenio Gudin (1886-1986), Ministro da Fazenda, em 1955. O engenheiro e economista carioca se notabilizou como uma das mais proeminentes vozes da ortodoxia econômica no país

As teorias de Keynes foram a base do conjunto de intervenções estatais praticadas a partir de 1933 pelo presidente Franklin Roosevelt (1882-1945), com o objetivo de combater a crise nos Estados Unidos. Estas ficariam conhecidas como New Deal e subverteriam as bases do ultraliberalismo até então praticado. Tanto as formulações de Keynes – divulgadas inicialmente no Brasil por Eugenio Gudin, em 1943 – quanto o New Deal e a dinâmica soviética tiveram enorme impacto em todo o mundo. O debate econômico mundial focou-se cada vez mais no papel do Estado.

PLANO E MERCADO No Brasil, as concepções planejadoras enfrentaram pesada oposição dos setores liberais. Estes últimos eram partidários da supremacia da agricultura como polo dinâmico da economia. Argumentavam que as leis de mercado resolveriam os gargalos da sociedade brasileira, como o atraso e a pobreza da população. O setor industrialista, por sua vez, advogava uma política de planejamento econômico com forte intervenção estatal para vencer as barreiras ao desenvolvimento.

As duas correntes de opinião travaram um embate teórico pioneiro entre 1944 e 1945. Foi protagonizado por duas figuras de proa da vida brasileira, o industrial paulista Roberto Simonsen e o economista liberal carioca Eugenio Gudin. A controvérsia se deu no âmbito da Comissão de Desenvolvimento Econômico do governo Getúlio Vargas (1930-1945), com a troca de longos documentos, fundamentando cada ponto de vista. A Comissão era mais um dos vários órgãos ditos técnicos criados pelo governo para assessorar a condução política em várias áreas.

A íntegra desse embate teórico foi objeto de dois livros lançados pelo Ipea em 2010. São eles Desenvolvimento: o Debate Pioneiro de 1944-1945 e A Controvérsia do Planejamento na Economia Brasileira (publicado originalmente em 1977), ambos disponíveis em www.ipea.gov.br.

Simonsen defendia o planejamento estatal na alocação de recursos e incentivos para a indústria, enquanto Gudin propugnava uma ampla liberdade de mercado, que favoreceria a agricultura, sem subsídios a indústrias tidas como ineficientes.

Esse debate já continha os fundamentos das concepções que pautariam a cena econômica do País nas décadas seguintes. Ao longo do tempo, a elas foram se juntando novas formulações e novos matizes, por conta das mudanças na economia nacional e internacional.

Foto: Tony the Misfit

O New Deal, diretriz econômica do presidente estadunidense Franklin Roosevelt (1882-1945), que combinava grandes investimentos estatais em infraestrutura com políticas de elevação de salário e emprego, serviu de modelo para várias economias nacionais no segundo pós-guerra

Os industrialistas venceram a batalha. O Estado brasileiro, em meio a muitos embates, atuou durante décadas como centro articulador do desenvolvimento. Em menos de meio século – entre 1930 e 1980 – deixamos de ser uma imensa fazenda agrícola para sermos a sétima maior economia do mundo capitalista.

SURGE A CEPAL A partir de 1948, a formulação de políticas econômicas no continente passou a contar com a importante contribuição da Comissão Econômica para a América Latina (Cepal), órgão criado pela ONU, com sede em Santiago, Chile. Seus principais dirigentes foram os economistas Raul Prebisch (1901- 1986), da Argentina, e Celso Furtado (1920- 2004), do Brasil. A Cepal, assinala Ricardo Bielschowsky, era “um órgão de pesquisa e assessoramento de governos”.

Foto: Secretaria de Agricultura do Estado do Paraná

No Brasil, a economia cafeeira foi o motor da economia durante mais de um século. Ela tinha a característica de irrigar todo o sistema produtivo com um formidável poder multiplicador, impulsionando o mercado de trabalho, a malha de transportes, as finanças, o comércio, a distribuição, a armazenagem e o sistema portuário

Criada no ambiente do pós-Guerra e largamente influenciada pelas ideias de Keynes e pela política econômica de Roosevelt, suas diretrizes representavam uma forte oposição ao liberalismo. Também apontavam para a redefinição do papel do Estado e à perspectiva de uma nova inserção internacional da América Latina. A solução proposta para os impasses continentais era a industrialização, através de um processo de substituição de importações. O paradigma ficaria conhecido como o nacional-desenvolvimentismo.

As ideias centrais da Cepal diziam respeito à percepção das relações centro- -periferia, no sistema capitalista, e a um detalhamento maior sobre a deterioração dos termos de trocas entre produtos agrícolas e industriais no comércio internacional. Por conta do crescente valor agregado aos manufaturados, haveria uma assimetria básica no comércio mundial, que relegaria a periferia a uma eterna posição secundária na economia internacional. Os preços dos manufaturados seriam estruturalmente crescentes em relação aos bens primários. Tais barreiras somente seriam superadas com forte intervenção estatal, na falta de uma burguesia nacional capaz de cumprir as tarefas do desenvolvimento.

Para Prebisch e Furtado, o subdesenvolvimento não seria uma etapa do desenvolvimento, mas um estágio do capitalismo maduro, construído na divisão internacional do trabalho, só superável através do planejamento.

A DISCORDÂNCIA LIBERAL O economista liberal Eugênio Gudin atacou pesadamente o nacional-desenvolvimentismo e a Cepal. Em artigo publicado em 1952, ele desmentia a existência de possíveis relações desiguais de troca e debitava os problemas dos países subdesenvolvidos aos infortúnios da natureza. Depois de afirmar que “a civilização ocidental se desenvolveu invariavelmente fora da zona tropical” e que “os países que dispuseram de carvão de boa qualidade e de petróleo fácil encontraram nesses atributos físicos preciosos elementos de prosperidade”, ele afirmava que “não há como negar que o desenvolvimento econômico é primordialmente função do clima, dos recursos da natureza e do relevo do solo”.

O período nacional-desenvolvimentista (1945-64) não foi uniforme e suas características intrínsecas conheceram várias nuanças. Obteve-se, através dessas orientações, um modelo de modernização acelerado, que não tocava nas estruturas arcaicas de concentração da terra, da renda e da propriedade.

Este padrão assentava-se em três agentes básicos: o Estado indutor, o capital estrangeiro e o capital privado nacional, como sócio menor. O capital estrangeiro entrou de forma crescente à medida que o Estado brasileiro lhe oferecia condições cada vez mais vantajosas de investimento e de retorno.

O nacional desenvolvimentismo evidenciou a carência de um núcleo formulador de políticas de forma mais sistemática. A lacuna foi preenchida em grande parte através da criação do Instituto Social de Estudos Brasileiros (Iseb), em 1955.

UM CENTRO PLURALISTA Os objetivos principais do Iseb eram a discussão e a formulação de políticas de desenvolvimento econômico, que seriam a mola mestra da construção nacional. Envolvia um leque plural de pesquisadores e intelectuais.

Suas origens remontam ao segundo governo Vargas (1951-54), a partir de debates do Grupo Itatiaia, criado em 1952. Constituído por intelectuais nacionalistas, esse coletivo sugeriu ao Ministério da Educação e Cultura (MEC) a necessidade de o Estado criar um corpo técnico de assessoria regular e profissionalizado. Logo nasceria o Instituto Brasileiro de Economia, Sociologia e Política (Ibesp), que editaria a revista Cadernos do Nosso Tempo, além de ministrar cursos no auditório do MEC, no Rio de Janeiro.

O Ibesp tinha estrutura e funcionamento precários. Seus integrantes passaram, então, a reivindicar melhores condições de trabalho e pesquisa. Sensível à demanda, o presidente Café Filho (1954-55) decidiu criar o Iseb, em 1955.

Foto: Arquivo/Agência Estado/AE

Brasília, dias antes da inauguração. A construção da nova capital seria um dos símbolos do modelo desenvolvimentista que pautou a economia brasileira durante a maior parte do período 1930-80

Ao longo de nove anos, o Instituto promoveu cursos e seminários e realizou pesquisas no âmbito das ciências sociais, além de editar vários livros e artigos. Conforme relata Caio Navarro de Toledo, em Iseb, fábrica de ideologias (Ática, 1977), frequentaram tais atividades membros de diversas áreas governamentais, bem como empresários, líderes sindicais, parlamentares, professores e estudantes. Os universitários chegaram a receber bolsas para a realização de trabalhos junto ao Instituto.

Entre outros, estavam ali aglutinados Hélio Jaguaribe, Álvaro Vieira Pinto, Alberto Guerreiro Ramos, Nelson Werneck Sodré, Roland Corbisier, Ignácio Rangel, Carlos Estevam Martins, entre outros. A maioria era oriunda do Grupo Itatiaia. Colaboravam ainda Celso Furtado, Gilberto Freyre e Heitor Villa-Lobos. Os departamentos do órgão eram: Filosofia, Economia, História, Sociologia e Ciência Política.

Foto: Arquivo/Agência Estado/AE

Os dois governos de Getúlio Vargas (1930-45 e 1951-54) foram marcados pela decisiva ação do Estado na industrialização do país

O auge da atividade do Iseb aconteceu durante o governo Juscelino Kubitschek (1956- 61), o ponto alto do desenvolvimentismo. Apesar de seu pluralismo, uma ideia mestra permeava toda a ação do órgão: a de que a consolidação e a soberania da nação viriam com o desenvolvimento econômico. Este, por sua vez, só seria possível com a industrialização.

O Iseb foi extinto em 13 de abril de 1964, em um dos primeiros atos da ditadura. O obscurantismo e o autoritarismo que ali se iniciavam não permitiriam a existência de um centro de elaboração plural e independente. Vários dirigentes do Iseb tiveram seus direitos cassados e foram perseguidos. Arquivos e publicações foram incinerados. Darcy Ribeiro chamou o ato de “repressão cultural”.

De acordo com Marcos Antonio da Silva, professor de História da FFLCH-USP, “o Iseb era uma instituição com linhas de debates muito diversificadas, que iam das ideias de Roberto Campos (1917-2001) até as de Nelson Werneck Sodré (1911-99)”. Em suas palavras, não era uma instituição fechada, pois havia possibilidades tanto da esquerda quanto da direita se expressarem. Silva lamenta o fim do Instituto: “A experiência não teve tempo de amadurecer. O convívio entre as diferentes correntes de pensamento foi interrompido de forma brutal”.