2011 . Ano 8 . Edição 69 - 21/11/2011

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Cora Dias - de Brasília

Como o Ipea se reinsere no contexto atual do País, para auxiliar o governo a planejar e informar a sociedade sobre a realidade brasileira

O planejamento de longo prazo para o desenvolvimento do Brasil é assunto em pauta nos dias atuais. Os brasileiros já se habituaram, por exemplo, aos planos de governo que duram, em média, quatro anos. Sabe-se que um plano é responsabilidade da administração que se inicia, e o seguinte será concebido pela equipe de um futuro presidente da República. Afinal, resultados de eleições são imprevisíveis, e também são cheias de idas e voltas as alianças partidárias que permitirão a futura escolha de candidatos.

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“O momento é de retomada do papel do Estado como indutor do desenvolvimento” Pérsio Marco Antônio Davison, Técnico de Planejamento e Pesquisa

No entanto, certas atividades de importância para o país exigem sequências de ações que continuem ao longo de várias administrações. Grandes obras, em virtude de sua escala e complexidade, requerem longo período de maturação e atividade, desde a implantação até o início das operações. A própria confecção de projetos, sem falar das licitações em todas as fases, demanda meses de preparação, avaliações e decisões preliminares.

No caso da energia elétrica, por exemplo, antes mesmo da eleição presidencial de 2010 já se preparava a implantação de projetos de geração, transmissão e distribuição relativos aos anos seguintes. A natureza de certos investimentos obriga alguns segmentos do governo e do setor privado a se comprometerem com horizontes mais amplos que um ou mais períodos administrativos. Sabe-se que grandes desafios ambientais de nossos tempos, de caráter global, precisam ser enfrentados mirando-se as próximas décadas.

FERRAMENTA ESSENCIAL Para José Celso Cardoso Jr. e Pérsio Marco Antônio Davison, técnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, o poder público vive uma fase em que o planejamento é ferramenta essencial para a atividade econômica. “O momento é de retomada do papel do Estado como indutor do desenvolvimento”, explica Pérsio. Atualmente o Instituto discute uma requalificação dos conceitos de desenvolvimento e de planejamento público. O projeto Perspectivas de Desenvolvimento Brasileiro expressa o objetivo do Ipea de servir como plataforma de sistematização e reflexão acerca dos entraves e oportunidades do desenvolvimento nacional (ver box abaixo). Contudo, para entender melhor o momento em que o País se encontra, é preciso realizar uma recuperação histórica sobre o papel do planejamento em diferentes contextos políticos e econômicos.

FASES DO PLANEJAMENTO Pérsio e José Celso explicam que o País passou por três importantes fases de planejamento: auge (décadas de 1940 a 1970), declínio (décadas de 1980 e 1990) e retomada (primeira década do século XXI) da função planejamento estatal (ver quadros 1, 2 e 3 sobre os planos governamentais e a história do planejamento no país).

De acordo com o terceiro volume do livro Diálogos para o Desenvolvimento, do Ipea, o planejamento, em especial o planejamento de longo prazo, foi uma estratégia central para a reinserção do Brasil no cenário internacional na passagem da primeira para a segunda metade do século XX.

Poucas décadas após o fim da escravidão, ao longo do período que vai de 1930 até os primeiros anos do pós-guerra, a ação proativa do Estado brasileiro e de suas instituições foram fundamentais para a redução dos laços de dependência externa. Contribuíram também para um relativo rearranjo da estrutura de classes sociais, para a sofisticação da estrutura estatal e para a construção de uma sociedade industrial moderna, ainda que regionalmente concentrada e desigual.

A estruturação das instituições – isto é, estruturação das instâncias, das organizações, dos instrumentos e dos procedimentos – necessárias à administração e à gestão pública cotidiana do Estado foi realizada especialmente após 1930. Isso ocorreu através das iniciativas deflagradas tanto por Getúlio Vargas, com o Departamento Administrativo de Serviço Público (Dasp), criado em 1938, como pelos militares, por meio do Plano de Ação Econômica do Governo (Paeg), entre 1964 e 1967, ou, ainda, pelas inovações contidas na Constituição Federal de 1998 (ver box abaixo).

O DECLÍNIO DO PLANEJAMENTO Ao longo das décadas de 1980 e 1990, as práticas de planejamento sofreram severas críticas. Este passou a ser visto por certos setores como uma prática de intervenção num espaço que deveria ser regido pelo mercado, considerado como o único mecanismo capaz de gerar autorregulação e equilíbrio quase naturais, ou seja, não mediados pelo que consideram uma ação artificial do Estado. “O período de redemocratização foi marcado pelo conceito de Estado mínimo difundido pelos governos de Ronald Reagan, nos Estados Unidos, e da primeira-ministra Margaret Thatcher, da Grã Bretanha”, explica Pérsio.

Nesse período, alinhada ao pacote mais geral de recomendações emanadas pelo Consenso de Washington (1989), surge e ganha força uma agenda de reforma do Estado que tem na primazia da livre-iniciativa sobre o planejamento um de seus traços mais evidentes.

“No contexto de liberalismo econômico da época, de fato, o planejamento, no sentido forte do termo, passa a ser algo não só desnecessário à ideia de Estado mínimo, mas também prejudicial à nova compreensão de desenvolvimento que se instaura. Essa concepção define que desenvolvimento é algo que acontece a um país quando este é movido por suas forças sociais e de mercado, ambas reguladas privadamente”, avalia José Celso.

Somente ao fim das décadas de 1990 e de 2000, com as sucessivas crises econômicas que abalaram o mundo, é que se percebeu a excessiva ideologização dessa visão. O rápido declínio das versões mais ortodoxas do liberalismo do fim do século XX ofereceu oportunidade para a revalorização da importância do papel da regulação estatal.

No Brasil, a recuperação da capacidade de investimento público na primeira década deste século e a atualização de sua estrutura administrativa revitalizaram o campo do planejamento e lhe deram novos objetivos. Com isso, o Ipea também passa por período de reconstituição, agora exercendo seu papel fundamental, de pensar e projetar o Brasil no longo prazo.

NOVOS CONCEITOS, NOVOS DESAFIOS Como repensar o projeto de futuro nesse novo contexto? Como, ao mesmo tempo, organizar a experiência passada do planejamento e renovar as competências requeridas pelo presente? Essas indagações expressam bem a reestruturação do Ipea.

É preciso ressaltar que o conceito de desenvolvimento também mudou ao longo do tempo. Desde o final da Segunda Guerra Mundial até aproximadamente o começo dos anos 1970, a palavra “desenvolvimento” se confundia com o conceito de “crescimento econômico”, pois era entendido, fundamentalmente, como o processo pelo qual o sistema econômico criava e incorporava progresso técnico e ganhos de produtividade ao nível, sobretudo, das firmas.

Entretanto, constatou-se que os projetos de industrialização haviam sido insuficientes para garantir processos socialmente includentes, capazes de eliminar a pobreza estrutural e combater as desigualdades. De acordo com José Celso, foi-se buscando – teórica e politicamente – diferenciações entre crescimento e desenvolvimento e, ao mesmo tempo, a incorporação de qualificativos que pudessem dar conta das ausências ou lacunas para o conceito. No Brasil, um exemplo claro desse movimento foi a inclusão do “S” na sigla do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE), fundado em 1952, que passou então a se chamar Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) a partir de 1982.

Foto: Gustavo Granata

“No contexto de liberalismo econômico da época, de fato, o planejamento, no sentido forte do termo, passa a ser algo não só desnecessário à ideia de Estado mínimo, mas também prejudicial à nova compreensão de desenvolvimento que se instaura. Essa concepção define que desenvolvimento é algo que acontece a um país quando este é movido por suas forças sociais e de mercado, ambas reguladas privadamente” José Celso Cardoso Jr. Técnico de Planejamento e Pesquisa

Foto: Sidney Murrieta

Visita de delegação da República Popular da China ao Ipea

Quanto aos qualificativos que agora adjetivam a palavra desenvolvimento, é preciso ter clareza da dinâmica do conceito. Em primeiro lugar, num contexto de crescente internacionalização dos fluxos de bens, serviços, pessoas, símbolos e ideias pelo mundo, está posta para as nações a questão dos espaços possíveis e adequados de soberania (econômica, política, militar, cultural etc.) em suas respectivas inserções e relações externas. Em segundo, fala-se também dos aspectos microeconômicos do crescimento, ligados às esferas da produção (primária, secundária e terciária), da inovação e da competitividade sistêmica e dinâmica das firmas e do próprio País. Em terceiro lugar, está a compreensão de que temáticas ligadas à territorialização e à regionalização do desenvolvimento tenham maior centralidade na agenda produtiva. Finalmente, há uma quarta questão, de extrema relevância na discussão: a ideia de que garantir direitos, promover a proteção social e gerar oportunidades de inclusão são não apenas objetivos plausíveis, mas também condições necessárias a qualquer projeto nacional de envergadura.

DEBATE PÚBLICO Nas palavras de José Celso, compreender o desenvolvimento de maneira ordenada e sistemática é, portanto, algo que busca gerar acúmulo de conhecimento e massa crítica qualificada para um debate público bastante caro e cada vez mais urgente às diversas esferas de governo no Brasil (e ao próprio Ipea em particular). Pérsio explica que cabe também ao Estado subsidiar a população com informações decisivas para a garantia e a definição de direitos. Este também é um dos objetivos do Ipea. “Precisamos dar instrumentos à sociedade para que ela possa exercer sua cidadania”, afirma.

Nesse novo contexto, a atividade de planejamento estatal também deve ser reformulada. Para José Celso e Pérsio, há a evidente questão de que, em contextos democráticos, o planejamento não pode ser nem concebido nem executado de forma externa e coercitiva aos diversos interesses, atores e arenas sociopolíticas em disputa no cotidiano. Além disso, com a multiplicação e a complexidade das sociedades contemporâneas e com a aparente sofisticação e tecnificação dos métodos e procedimentos de análise, houve uma tendência geral de se pulverizar o planejamento como algo que precede, condiciona e orienta a ação pública. Isso aconteceu também no Brasil, sobretudo na década de 1990.

Foto: Sidney Murrieta

Servidores e colaboradores do Ipea na comemoração do aniversário do Instituto, em setembro

EIXOS ESTRUTURANTES Ao longo do processo de planejamento estratégico em curso no Ipea, identificaram-se sete grandes dimensões ou eixos estruturantes para o desenvolvimento brasileiro: i) inserção internacional soberana; ii) macroeconomia para o desenvolvimento; iii) infraestrutura econômica, social e urbana; iv) estrutura tecnoprodutiva avançada e regionalmente articulada; v) sustentabilidade ambiental; vi) proteção social, garantia de direitos e geração de oportunidades; e vii) fortalecimento do Estado, das instituições e da democracia.

Nessa tarefa de tratar o planejamento como fato novo, o livro Diálogos para o Desenvolvimento, do Ipea, apresenta cinco diretrizes para conceituar o planejamento (ver box acima). Em linhas gerais, é preciso construir um novo estilo de elaboração de projetos dessa natureza, que incorpore a diversidade brasileira em suas várias dimensões.

Nesse sentido, Pérsio explica que o Ipea é uma instituição ideal para gerar conhecimento sobre a realidade brasileira: “O Instituto tem capacidade de se reconstruir, pois é uma instituição plural, com diversidade de pensamentos. Isso reflete a nossa habilidade de perceber a realidade brasileira. Se não for plural na sua essência, como se vai entender a sociedade?”, pergunta ele.