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2011 . Ano 8 . Edição 70 - 29/12/2011
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Foto: Maringoni
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Roberto Rockmann - de São Paulo
Estudos do Ipea mostram que ampliação dos gastos tem efeitos anticíclicos em situações de desaceleração econômica. Iniciativas transferem renda, influenciam o consumo e impulsionam produção industrial. Mas pagamento dos juros da dívida pública continuam sendo importante despesa do Estado
A área social tem ampliado sua participação na agenda de investimentos do governo federal desde 1995. Isso indica que a máquina pública está reforçando sua rede de proteção social, premissa surgida com a Constituição de 1988. Em 2010, os recursos da União destinados às áreas sociais chegaram a R$ 566 bilhões, atingindo 15,4% do PIB – 4,2 pontos percentuais acima dos 11,2% verificados 15 anos antes.
É a segunda vez nessa série histórica – a primeira foi em 2009, quando atingiu 15,8% – que o montante supera 15% do PIB, segundo dois comunicados do Ipea, divulgados em julho e agosto último. O Instituto trabalha para lançar nos próximos meses estudos sobre os gastos sociais em municípios e Estados, que funcionarão como termômetro do nível de intensidade das políticas públicas sociais no Brasil, permitindo comparações com outros países e a eficiência e gestão do orçamento público.
“Hoje os gastos sociais da União respondem por cerca de dois terços do investimentopúblico social feito no Brasil”, afirma o diretor de Estudos e Políticas Sociais do Ipea, Jorge Abrahão de Castro. Entre 1995 e 2010, o gasto social federal teve alta real, já descontada a inflação, de 161,5%, saltando de R$ 216 bilhões em 1995, para R$ 566 bilhões, mostrando que o país está reforçando seu sistema de proteção social. Já entre 1995 e 2009, o gasto social per capita teve uma alta de 104% no período, o que significa que hoje um brasileiro recebe, seja na forma de transferências de renda ou de acesso a bens e serviços, o dobro de recursos sociais obtido em 1995.
PLENOS DIREITOS “Percebemos que os gastos sociais têm crescido, com o Estado buscando conceder plenos direitos à população e que a atuação, em 2009, com o investimento social acelerando quando a economia regrediu, fortaleceu o mercado interno e a recuperação”, diz Lucídio Bicalho, assessor político do Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc). Nas suas contas, o índice de Gini, que mede a pobreza, caiu de 0,66 para 0,53 nesses 15 anos. “Mas ainda há uma grande parcela a ser servida”, afirma Bicalho. Hoje cerca de 16 milhões de pessoas são classificadas como extremamente pobres. A taxa de analfabetismo entre as pessoas de 15 anos ou mais de idade caiu de 17,2% em 1992 para 9,6% em 2009, patamar ainda alto. No período de 1995 a 2004, segundo dados da Unesco, a média da taxa de analfabetismo na América do Sul foi de 9,3%, enquanto no Brasil, segundo a PNAD, foi de 13,2%.
Analisando-se os dados entre 1995 e 2010, constata-se que, em grande parte do período, com exceção da crise de 2009, o gasto social federal foi pró-cíclico, ou seja, acompanhou diretamente o comportamento da economia. Em outras palavras, quando o PIB freava, o gasto social também caía, o que contribuía para desacelerar a economia. Entre 1998 e 1999, quando o País enfrentou as crises da Indonésia e da Rússia, e uma forte desvalorização da moeda, a economia estagnou – alta de apenas 0,2% – e o investimento social subiu pouco: 2,4%, abaixo do ritmo de quase 10% anual verificado anteriormente.
Entre 2002 e 2003, quando a preocupação com a mudança de governo fez os investidores comprarem dólar a R$ 4, o PIB elevou-se 1,1%, enquanto os recursos destinados à área social cresceram só 1%. No entanto, segundo os estudos do Ipea, isso mudou em 2009, quando o PIB caiu 0,6%, e o gasto social se acelerou, tendo elevação de 11%, o que serviu para reduzir os impactos da incerteza internacional. “Pela primeira vez em 15 anos, tivemos um resultado anticíclico”, afirma Abrahão de Castro.
AMPLIANDO GASTOS NA CRISE No dia 16 de setembro de 2008, o banco americano Lehman Brothers quebrou, marcando o estopim do agravamento da crise financeira mundial, com queda de bolsas de valores de Tóquio a São Paulo e recessão nos países desenvolvidos. Para enfrentar esse momento de instabilidade e de retração do comércio mundial, o governo federal tomou uma ação inédita desde 1995, ampliando os gastos sociais da União em um momento de desaceleração da economia. O investimento social pulou de 14,19% do PIB em 2008 para 15,82% em 2009, recorde histórico do indicador. De 2008 para 2009, o gasto na área social ganhou R$ 55 bilhões, enquanto o pagamento de juros da dívida externa perdeu R$ 32 bilhões.
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Foto: Adenilson Nunes/Secom
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“A máquina social do
governo federal apresenta
um custo baixo para ser
administrada.
Dos R$ 566 bilhões investidos
no social em 2010, só 10%
foram destinados ao
pagamento de salários
de funcionários federais
que trabalham na área”
Jorge Abrahão de Castro,
diretor de Estudos e Políticas Sociais do Ipea
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Diante do cenário externo adverso, a política de valorização do salário mínimo foi mantida, com a confirmação de aumento real em fevereiro de 2009. Isso, além de gerar impactos diretos sobre o mercado de trabalho e sobre a renda dos trabalhadores, também afeta o valor de quase dois terços dos benefícios da Previdência Social e a totalidade dos benefícios de prestação continuada da assistência social. Em relação ao seguro- -desemprego, foi autorizado o pagamento de duas parcelas extras aos demitidos de setores da economia considerados mais atingidos pela crise. O programa Bolsa Família também foi ampliado ao longo de 2009, com os limites de renda para elegibilidade à iniciativa reajustados duas vezes, em abril e em julho. Ainda foi lançado o programa Minha Casa, Minha Vida, com subsídios para moradias de baixa renda e ampliação do crédito para a classe média comprar seu imóvel.
Bancos públicos também abriram a torneira do crédito, enquanto os privados ficaram cautelosos. “Isso contribuiu para a recuperação mais rápida do Brasil na crise, porque essas iniciativas transferem renda, influenciam o consumo e com isso a produção das indústrias, que passam a investir mais, abrindo-se um círculo virtuoso. Os analistas olham muito o lado das despesas, mas se esquecem dos benefícios que elas podem ter”, afirma o economista Amir Khair, especialista em contas públicas. “A manutenção do reajuste do salário mínimo deve permanecer até 2014, como acertado com as centrais sindicais, o que terá impacto sobre a economia. Mas seria preciso fazer muito mais e isso poderia ser feito com a redução dos juros”, analisa o economista.
DESPESAS COM DÍVIDA Se os gastos sociais têm sido crescentes, o pagamento de juros da dívida continua elevado. “Os juros são a principal despesa que a União tem e representaram entre 1995 a 2010, 7,4% do PIB”, diz Khair. A média internacional de gastos com juros é de 1,8% do PIB, ou seja, o Brasil gasta quatro vezes mais do que o mundo. Em 2010, os juros consumiram cerca de R$ 200 bilhões em gastos da União – quase quatro vezes o orçamento do Ministério da Educação. O esforço para pagar os juros da dívida não é pequeno. Em 2010, apenas o governo federal fez superávit de R$ 78 bilhões.
Grande parte do problema está na Selic, taxa básica de juros da economia. Na década de 1990, a taxa chegou a mais de 40% ao ano. Ao longo dos anos ela tem caído, chegando a setembro desse ano a 11,5%, mas o Brasil ainda está em primeiro lugar no pódio do custo de capital mais elevado do planeta. Desde a crise de 2008, emergentes e nações desenvolvidas têm cortado ainda mais os juros para estimular suas economias. Resultado: nos Estados Unidos, o juro real está negativo em 2%. Nos emergentes, está entre 1% a 2%. Já no Brasil ele está em 4,5% ao ano. “A Selic não tem influência sobre os juros do consumidor até porque em 2010, quando subiu dois pontos passando de 8,75% para 10,75%, a taxa de juros da pessoa física caiu 2,4 pontos passando de 43,0% para 40,6%”, diz Khair. “Mas a Selic tem impacto direto sobre as finanças públicas e sobre os títulos públicos, negociados no mercado e comprados pelos bancos”, destaca.
Uma redução pela metade dos juros poderia representar uma economia de R$ 120 bilhões anuais, cerca de 3% do PIB, nas contas de Khair. “Isso melhoraria os fundamentos fiscais rumo ao equilíbrio e torna possível a redução acelerada da dívida em relação PIB. Passaríamos ainda a ter mais recursos para atender o déficit social e o de infraestrutura”, analisa o economista, frisando que essa folga permitiria ter mais recursos com a saúde, por exemplo, e não haveria necessidade de criação de um novo imposto como a CPMF. O efeito da queda da Selic também elevaria a receita do governo. Os juros mais baixos e o consumo em alta incentivariam investimentos: “Temos muito ainda a trabalhar nas finanças públicas para aumentar os investimentos sociais e melhorar a eficiência”, afirma Khair.
Para o deputado federal Alfredo Kaefer (PSDB-PR), suplente na Comissão Mista do Orçamento, o custo elevado da dívida interna supera despesas em vários setores importantes da economia, sendo que a União é obrigada a obter superávits primários expressivos para cobrir as contas públicas, ao mesmo tempo em que tem de reembolsar os investidores em títulos do Tesouro.
CARGA TRIBUTÁRIA Outro problema das contas públicas para o deputado é a alta carga tributária. O governo arrecada R$ 35 de cada R$ 100 na economia. “A sociedade tem de colocar um limite na carga tributária”, afirma o deputado, que é autor de uma emenda constitucional para limitar a carga tributária da União, Estados e municípios em 25% do PIB. O governo teria um prazo de dez anos para reduzir o peso dos impostos dos atuais 37% para 25%, tendo de fazer um planejamento de médio prazo. Outros países emergentes têm menos peso dos impostos sobre suas economias: Rússia 31%, Índia 20% e China 22%. A redução dos tributos incentivaria as indústrias, o consumo das famílias e também poderia representar maior eficiência do governo, que teria de fazer mais com menos.
Para José Aparecido Ribeiro, técnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, a questão não é tão simples. “Na comparação com os BRICs, temos uma carga tributária considerada elevada. Mas oferecemos um portfólio de políticas sociais mais abrangente do que o vigente nesses países. Já em comparação com os europeus, os nossos serviços públicos apresentam qualidade inferior – o que demandaria mais recursos, não só melhor gestão”. Segundo ele, “países como a China e a Índia são competitivos, mas outros como Finlândia e Alemanha também”. O difícil é “decidir que modelo de competitividade o Brasil almeja – e se temos condições de buscá-la a médio e longo prazos”, completa.
O aumento do gasto social federal de mais de 140% entre 1995 e 2010 foi irregular entre as áreas que integram o segmento. A fatia da Previdência Social, com o crescimento da economia, estabilidade monetária e reajuste do salário mínimo acima da inflação a partir de 2003, pulou de 4,98% do PIB em 1995 para mais de 7% em 2010. “Os gastos em previdência não podem ser vistos de forma isolada, porque eles têm benefícios em várias outras áreas, fortalecem a economia e são estratégicos no combate à pobreza”, afirma Bicalho, do Inesc.
SAÚDE E EDUCAÇÃO Já em saúde e educação, o quadro foi inverso, com os segmentos mantendo participação estável na economia. A saúde chegou a responder por 1,8% do PIB em 1995 e caiu para 1,53% em 1996, flutuando entre 1,58% e 1,71% até 2009, mesmo diante do crescimento do gasto social federal. Isso não é uma surpresa, segundo o estudo do Ipea. A criação da CPMF na segunda metade da década de 1990, cujo objetivo era servir como fonte de recursos federais adicionais para a saúde pública, acabou resultando em fonte substitutiva – ou seja, cobria a saída de outras fontes de recursos para outros setores do gasto público. Com a aprovação em 2000 da Emenda Constitucional 29, que estabeleceu regras de aplicação de gastos de Estados e municípios na área da saúde, cresceram os aportes por essas esferas, mas para a União o efeito foi outro: ao definir o volume de recursos a serem aplicados no ano por meio da correção pela variação nominal do PIB do valor apurado no ano anterior, provocou-se o efeito de virtualmente congelar os recursos federais destinados à área da saúde em termos da sua parcela no PIB. Como resultado desta trajetória, a saúde perdeu espaço frente ao conjunto do gasto social federal no período. Responsável por 15,9% do gasto social federal em 1995, caiu até chegar ao patamar de 11,5% em 2005 – onde permaneceu, flutuando entre 11,5% e 11,7% nos anos de 2005 a 2009.
A área da educação também teve comportamento irregular: em 1995, respondia por 0,95% do PIB. Em 2009 chegou a 1% da economia brasileira e superou esse nível em 2010, atingindo 1,1%. Nesse contexto, o segmento reduziu sua parcela nos gastos sociais do governo federal – de 8,5% em 1995 para 5,5% em 2005 na composição dos recursos destinados ao gasto social federal. A partir daí ocorre uma recomposição e o segmento passou a responder por cerca de 7% do investimento social federal. “O Brasil tem investido mais em educação e em saúde, mas ainda precisa fazer muito mais”, comenta Bicalho, do Inesc.
Para o deputado Geraldo Simões (PT-BA), membro da Comissão Mista do Orçamento, os gastos em saúde e educação têm sido crescentes. Em saúde, em 2002, o investimento chegou a R$ 25 bilhões. Em 2010, o valor executado atingiu R$ 62 bilhões e nesse ano até setembro está em R$ 46 bilhões. Já na educação, em 2002, segundo Simões, foram aplicados R$ 13 bilhões e em 2012 o investimento deve atingir R$ 64 bilhões. “Mas ainda temos de trabalhar para elevar ainda mais esses montantes”, afirma Simões, analisando que, se os juros continuarem a cair, os recursos destinados a essas duas áreas poderão aumentar. Ele frisa que a dívida líquida em relação ao PIB caiu de 60% em 2002 para 38% em 2010, e deve continuar sua trajetória de queda nos próximos anos.
A máquina social do governo federal apresenta um custo baixo para ser administrada. Dos R$ 566 bilhões investidos no social em 2010, só 10% foram destinados ao pagamento de salários de funcionários federais que trabalham na área, afirma Abrahão, do Ipea. O nível de execução dos recursos disponíveis tem sido alta, segundo análise do orçamento da União na área social em 2010: a execução média no segmento foi de 97% (acima dos 96,5% de um ano antes), enquanto a de outras áreas ficou em 89%, segundo estudo do Instituto.
EFICIÊNCIA DAS DESPESAS Cabe frisar que os Ministérios do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, do Trabalho e Emprego e da Previdência Social registraram, em 2010, um desempenho entre 98,2% e 99,7% de execução. Esses altos percentuais estão ligados ao fato de que suas principais despesas correspondem a transferências quase automáticas, como o caso dos benefícios previdenciários e assistenciais, do abono salarial e seguro-desemprego e do programa Bolsa Família. Estes três ministérios são responsáveis por cerca de 70% de todo o gasto dos órgãos sociais realizado pelo governo federal em 2010.
Já em relação aos investimentos, a execução ficou em 72,7%, índice bem inferior aos 81,8% alcançados em 2009. Os Ministérios das Cidades e do Desenvolvimento Agrário, com 67,8% e 63,4%, respectivamente, ajudaram a puxar a média para baixo. O Ministério da Saúde piorou seu desempenho nesta rubrica em 2010, atingindo 68% de execução frente aos 80% do ano anterior.
“O governo tem espaço para aumentar a eficiência da máquina pública, com uma estratégia que deve focar em pesquisa, estudo e gestão. A eficiência passa pelo planejamento”, afirma Bicalho, do Inesc. Um complicador da execução é a política de superávit primário, feita pelo governo para pagar os juros da dívida interna. Para atender ao ajuste fiscal, muitos ministérios sofrem contingenciamento da receita. “Isso acaba afetando o planejamento das despesas”, diz Lucídio Bicalho. Para o economista Amir Khair, é preciso melhorar a gestão dos órgãos públicos, implementando uma mentalidade executiva. “É preciso que os gestores busquem fazer mais com menos”, ressalta.
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2016 . Ano 13 . nº 88
