2011 . Ano 8 . Edição 70 - 29/12/2011

Antonio Semeraro Rito Cardoso

Todas as questões abordadas nos artigos que publicamos em edições anteriores vão ao encontro da questão sobre efetividade, aqui entendida como a capacidade de intervir e mudar a realidade social. No entanto, a análise da efetividade da ouvidoria pública ainda é uma questão em aberto, não havendo informações e metodologias que permitam essa mensuração. Dessa forma, cabe aqui uma reflexão no sentido de provocar, instigar e orientar futuras análises sobre a efetividade da ouvidoria.

Partindo de sua experiência como primeiro ouvidor público do Brasil, o professor Manuel Gomes propôs uma reflexão sobre avaliação das práticas dos ouvidores públicos, mostrando como aferir a efetividade social das práticas das ouvidorias públicas no Brasil. Para tanto, dividiu a ação dos ouvidores em duas categorias.

Na categoria “função”, o professor Gomes destacou três cenários. No primeiro, a função tem definição teleológica: a função da ouvidoria é aquela que efetivamente se atribui a ela, ou seja, a defesa do cidadão e o controle da administração pública. Nesse sentido, a efetividade da ouvidoria será decorrente de seu efeito na realidade social. No segundo, a função tem definição positiva, ou seja, a repercussão que a ação da ouvidoria projeta sobre a estrutura social, o efeito do efeito. Aqui, vislumbram-se dois conjuntos de situações: i) aqueles em que o efeito último é voltado para a defesa da instituição; e ii) aqueles em que o efeito último é a defesa do cidadão. No terceiro, a função é definida segundo a mecânica do trabalho do ouvidor, o que permite classificar as ouvidorias entre as que: i) criam espaços institucionais de participação, servindo de ponte entre a reclamação do cidadão e o núcleo de decisão política e têm atuação estrutural e poderes vinculativos; e ii) têm atuação pontual e poderes opinativos.

Na segunda categoria, “racionalidade”, Gomes enxergava dois cenários. Um presidido por uma racionalidade formal: típica do direito, científica e baseada na previsibilidade. Ouvidorias que atuam segundo uma racionalidade formal concentram mais suas ações no controle das relações legais e contratuais, tendo o seu titular uma formação jurídica. O outro cenário é presidido por uma racionalidade material, tendo na realidade o seu referente objetivo. Ouvidorias que atuam segundo uma racionalidade material buscam a equidade social e têm como norte os princípios da moralidade e da economicidade.

Acrescentaremos às reflexões de Gomes mais duas categorias, como forma de avaliar a efetividade das ouvidorias públicas: estrutura e sistema. Na categoria “estrutura”, percebe- -se, de um lado, ouvidorias com estrutura burocrática – mecanicista, as quais impedem que as demandas fluam com a rapidez e a intensidade da indignação do cidadão, servindo de anteparo às mazelas da instituição. Seriam ouvidorias sem acesso direto ao centro de poder decisório. De outro lado, percebem-se ouvidorias com estrutura com tendência orgânica, flexíveis, fazendo que os reclamos do cidadão sejam levados de forma ágil ao centro do processo decisório.

Por sua vez, a categoria “sistema” também se mostra relevante, porque as instituições não são sistemas fechados e, portanto, mantêm inúmeras relações com o ambiente externo, influenciando-o e sendo por ele influenciado. As ouvidorias também estão condicionadas a esse tipo de ambientação. Dessa forma, os modelos de gestão de ouvidorias podem ser classificados em dois tipos: reativas – aquelas que só agem depois de provocadas, tendo como desvantagem que o prejuízo social já ocorreu – e proativas – atentas às múltiplas relações institucionais e com visão sistêmica, atuam junto ao núcleo de poder da organização, apresentando sugestões de correção de rumo e evitando, portanto, o dano.

Essas categorias nos permitem avaliar com clareza e com base na realidade se a ouvidoria possui resolubilidade ou simplesmente serve para legitimar as mazelas da instituição, amortecendo os reclames dos cidadãos. É claro que na realidade não existem modelos ideais nem puros, como os representados por essas categorias. Todo e qualquer tipo de organização vai mesclar essas características ou funções. O que vai importar na realidade é a “tendência” de ação que o sistema vai apresentar a partir de um diagnóstico. Assim, as ouvidorias públicas gravitariam em um contínuo entre a defesa da instituição e a defesa do cidadão.

Além das categorias citadas, é possível avaliar a efetividade da ouvidoria a partir da satisfação e da credibilidade de que ela desfruta perante os cidadãos, o que pode ser apurado por meio de pesquisas dirigidas. Nesse sentido, a Ouvidoria do Ipea tem importante contribuição a dar por meio das pesquisas de satisfação que realiza desde 2007, metodologia e resultados disponibilizados em seu portal – www.ipea.gov.br/ouvidoria.

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Antonio Semeraro Rito Cardoso é técnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia (Diest) do Ipea e ex-Ouvidor do Instituto.