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Bolsa-Família - Novos passos para uma política social consistente

2010 . Ano 7 . Edição 61 - 13/08/2010

Programa Bolsa Família enfrenta desafios para entrar em uma nova fase, com ajustes e maior utilização de seu cadastro como ferramenta para outras políticas públicas


Marina Pita - de São Paulo

O Bolsa Família está consolidado como política social no Brasil, cumprindo seu objetivo de transferir renda para famílias carentes. Atualmente o programa atende 15,5 milhões de famílias, distribuindo 0,37% do Produto Interno Bruto (PIB) do país. É um dos fatores para a redução de quase três pontos, entre 1995 e 2004, do índice de Gini, medida de concentração de renda, sendo responsável por 7% da queda. Desde o início do programa, em 2003, 19,4 milhões de famílias saíram da extrema pobreza, segundo dados da Fundação Getúlio Vargas.

Após sete anos de funcionamento o programa enfrenta desafios para entrar em uma nova fase, com ajustes e com uma maior utilização de seu cadastro como ferramenta de elaboração de novas políticas sociais. Parte desse esforço está no fortalecimento do Cadastro Único para Programas Sociais (também conhecido como CadÚnico), para o qual está sendo implementado um novo sistema operacional no segundo semestre deste ano. A dificuldade, porém, está em ampliar os projetos sociais sem inflar o Bolsa Família e descaracterizá-lo, garantindo um maior uso do CadÚnico como referência, e mantendo o programa dentro de seu foco.

Essa é a preocupação de alguns pesquisadores, como Natália Satyro, professora do departamento de ciências políticas da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). "Depois de completada a primeira fase do Bolsa Família, corremos o risco de ter gente achando que tudo é responsabilidade do programa, já que ele é o carro chefe da política social", diz. As preocupações com outras necessidades além de transferência de renda são legítimas, mas devem ser feitas para o público do programa, e não por meio dele, avalia Natália, acrescentando ser necessário, no momento, pensar uma segunda geração de políticas sociais que permitam que mais pessoas sejam retiradas da condição de pobreza.

Alguns resultados do programa, que incluem também maior frequência escolar e acompanhamento em unidades básicas de saúde, porém, só poderão ser sentidos, de fato, na próxima geração, ressalta a professora da UFMG. "Não podemos achar que as pessoas vão conseguir sair da condição de pobreza em três anos, ganhando R$ 60 reais mensais. É preciso ter consciência que este é um trabalho intergeracional".

DIREITO UNIVERSAL Atualmente o benefício do Bolsa Família não é pago a todos aqueles que se encaixam no perfil. Isso porque ele está submetido a um orçamento definido que, apesar de crescente desde o início do programa, ainda não atinge o total da população necessitada.

Segundo detalha o Texto para Discussão (TD) 1424, de autoria do técnico em planejamento e pesquisa do Ipea, Sergei Soares, e de Natália, o programa encontra- se condicionado às possibilidades orçamentárias. "A Lei no 10.836, de 09 de janeiro de 2004, que o cria, estabelece em seu artigo sexto, parágrafo único: O Poder Executivo deverá compatibilizar a quantidade de beneficiários do Programa Bolsa Família com as dotações orçamentárias existentes. (...) Uma vez esgotada a dotação orçamentária, ninguém mais pode passar a receber o benefício, pelo menos até que haja crédito suplementar".

Sua amplitude é, portanto, motivo de intenso debate. Soares, técnico em planejamento e pesquisa do Ipea, defende que o Bolsa Família deveria se tornar um direito, e portanto universal. Segundo o pesquisador, é preciso definir claramente o caráter do programa, hoje "nem totalmente um programa de geração de oportunidades, nem plenamente um programa de proteção social". O técnico discorda ainda da cobrança de condicionalidades (frequência escolar e acompanhamento de saúde). "Ainda não estamos no nível de cortar benefícios dos que não cumprirem as exigências, porque esse corte penalizaria justamente as famílias mais necessitadas", afirma Soares.

A professora titular da PUC-SP e coordenadora do núcleo de seguridade e proteção social da universidade, Aldaíza Sposati, defende a separação da política para a infância da garantia de renda para sobrevivência de famílias em situação de vulnerabilidade, e também aponta para a necessidade de se caminhar para sua universalização enquanto direito: "é correto apoiar o desenvolvimento da criança dentro de uma política de proteção social envolvendo saúde e educação. O Bolsa Família, no entanto, só coloca foco na criança indiretamente, sendo que deveria ser seu objetivo principal. A preocupação não pode estar na fiscalização e sim nos resultados", justifica.

Para a professora, adequar os programas pelo modelo mais inclusivo e garantir o benefício para todas as crianças até 14 anos como uma política voltada para a infância é imprescindível, e melhorar o programa e incluir na agenda de debates a próxima geração de políticas sociais é um dos desafios para os próximos governos, e para toda a sociedade brasileira.

Segundo explicitaram Natália e Soares no TD 1424, "pode-se pensar que o Programa Bolsa Família (PBF) cumpriu um importante papel nesta primeira fase. São conhecidos os impactos do PBF na redução da pobreza, na diminuição da desigualdade de renda, na maior frequência escolar e na garantia de que as crianças beneficiárias não se submetam ao trabalho infantil como antes. Contudo, (...) conclui-se que o PBF deve se transformar a partir de agora."


O CADASTRO COMO FERRAMENTA Entretanto, para alavancar esta transformação, e estimular que mais famílias obtenham renda própria e adequada, é preciso avaliar com maior precisão o CadÚnico, instrumento valioso para tanto de pesquisa tanto para elaboração de políticas públicas.

O CadÚnico é constituído por sua base de dados, instrumentos, procedimentos e sistemas eletrônicos, e sua base de informações pode ser usada pelos governos municipais, estaduais e federal para obter o diagnóstico socioeconômico das famílias cadastradas. Dessa forma, possibilita a análise das principais necessidades destas famílias e auxilia o poder público na formulação e gestão de políticas voltadas a esse segmento da população.

Ele abrange informações das características de domicílio, composição familiar, qualificação escolar e qualificação profissional dos componentes da família, situação no mercado de trabalho, remuneração e despesas familiares de cerca de 18 milhões de famílias.

O cadastro conta com um bom questionário e, principalmente, uma adesão massiva de milhares de agentes municipais, e é a primeira experiência de coleta de informações sobre grande parte das famílias no Brasil que vai além de um nome e um número, avaliam Natália e Soares na publicação do Ipea. "Ou seja, enquanto cadastro de pobres, o Cadastro Único é admiravelmente bom", citam os pesquisadores.

Mas, conforme destaca o Texto para Discussão 1486: "urge conhecer melhor o perfil das famílias do CadÚnico", porque é nele que deve ser procurado o públicoalvo preferencial para projetos de inclusão produtiva. Atualmente, uma série de programas complementares utiliza a ferramenta para definir o público alvo de suas ações. "O Bolsa Família não é um programa isolado. Está ancorado em vigorosas políticas públicas. Integrado com outros ministérios", afirmou o ex-ministro do Desenvolvimento Social (MDS) Patrus Ananias, em palestra proferida na Secretaria de Assuntos Estratégicos (SAE), em fevereiro. Os Programa Brasil Alfabetizado, o ProJovem, o Projeto de Promoção do Desenvolvimento Local e Economia Solidária, o Programa Nacional da Agricultura Familiar, Programas de Microcrédito do Banco do Nordeste, a Tarifa Social de Energia Elétrica e o Programa Luz para Todos utilizam o CadÚnico, que cadastra todas as famílias com renda mensal per capita de até meio salário mínimo, mesmo aquelas não beneficiárias do programa Bolsa Família.

Considerado uma revolução tal qual o programa de transferência de renda, o banco de dados das famílias em situação de vulnerabilidade ainda carece de ajustes, como melhorar a qualidade e veracidade das informações, sua atualização e facilidade de acesso aos potenciais usuários, entre outros (ver box 1). Para Soares, "é cada vez mais importante unificar as informações dos cidadãos em um único sistema, inclusive caminhar para que se tenha, no futuro, um cadastro com informações de todos os brasileiros e não apenas daqueles em situação vulnerável."

A reestréia do CadÚnico

Resultado da união dos cadastros de programas sociais anteriores ao Bolsa Família, o Cadastro Único de Programas Sociais (disciplinado pelo Decreto n° 6.135) foi estruturado em 2003 com uma série de lacunas normativas e tecnológicas. O próprio formulário que estruturava seu preenchimento tornou-se obsoleto, sendo o cadastramento de comunidades tradicionais e da população em situação de rua inviável. Além disso, o sistema operacional utilizado era inadequado para o desenho de políticas sociais e a extração e cruzamento de informações difícil.

Assim, em 2006, iniciou-se uma revisão e debate para a criação de um novo formulário. Concluída em 2009, a revisão do formulário objetivava aproximar conceitualmente o cadastro único da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios, do IBGE, e melhorar a captação de informação.

Para assegurar a melhoria da qualidade dos dados, a Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC), do MDS, investiu na capacitação dos entrevistadores. Mais de 530 técnicos estaduais e municipais indicados pelos gestores da política fizeram centenas de horas de treinamento, que visavam ensinar conceitos.

Esses se tornaram multiplicadores para 15 mil técnicos municipais que ainda dispõe de sete manuais, um guia para cadastramento de indígenas, um para quilombolas, além de dois vídeos institucionais, de acordo com Letícia Bartollo, diretora do CadÚnico "Isso deve cobrir as necessidades de aprimoramento", afirma ela já bastante orgulhosa: atualmente 81% dos cadastros estão atualizados. Sua equipe trabalha também para identificar a população mais vulnerável que não consta do banco de dados e para cadastrar beneficiário BPC.

Outra mudança é o lançamento da versão 7 do CadÚnico, com uma nova ferramenta desenvolvida pela Caixa Econômica Federal. Uma das novidades será a possibilidade de atualização em tempo real, online, dos dados. As mudanças evitarão, entre outras coisas, a duplicidade de inserções. O sistema operacional contará também, a partir do segundo semestre, com um software de gestão dos dados, desenvolvido com o objetivo de facilitar o manejo da base para que seu uso seja ampliado nas três esferas da federação.

"Estamos batendo muito na tecla do CadÚnico como ferramenta de apoio a gestão municipal. Hoje, os gestores esperam dez anos pela atualização do Censo. Mas, se conseguirem manter os dados do Cadastro atualizados, poderão melhorar o planejamento para população idosa, em situação de rua, habitacional", diz Letícia. A ferramenta disponibiliza para os municípios o Índice de Desenvolvimento da Família, que foi adaptado aos dados do cadastro.

Para Letícia, o movimento em direção à maior utilização do CadÚnico nos demais programas sociais e para o planejamento já é uma realidade, que tende a se acentuar. Ela cita o programa habitacional Minha Casa, Minha Vida; a tarifa social de energia elétrica como bons exemplos.


Próximo passo

O ex-ministro do Desenvolvimento Social Patrus Ananias anunciou recentemente a mudança de nome da Secretaria Institucional e de Parcerias para Secretaria de Articulação para a Inclusão Produtiva. O objetivo é dar ênfase a uma grande prioridade do Ministério, no momento, segundo ele, as políticas de capacitação profissional.

Profissional para os Beneficiários do Programa Bolsa Família, mas conhecido como "Próximo Passo".

Diante do volume de investimento projetado para o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), vários setores do governo federal e da indústria da construção civil avistaram uma super demanda de mão-de-obra qualificada, mas problemas na oferta. O mesmo ocorreria com o setor de turismo, já que o país receberá eventos internacionais de grande potencial turístico, como a Copa do Mundo de 2014 e os Jogos Olimpícos de 2016. Sendo assim, desenhou-se o projeto de qualificação em ambas as áreas, especialmente na primeira, com vistas a inserção produtiva. A meta estabelecida era de qualificar 180 mil pessoas, com mais de 18 anos e ensino fundamental completo até, no mínimo, a quarta série.

O projeto pioneiro, no entanto, encontrou uma série de dificuldade, relata o secretário de articulação para inclusão produtiva Ronaldo Garcia. As inconsistências do Cadastro Único fez com que muitos beneficiários não pudessem ser encontrados. "Constatou-se que os beneficiários têm dificuldade em acessar agências de qualificação profissional e tampouco estas estavam preparadas para recebê-los", conta. Ainda, a seleção de prestadores de serviço foi feita independente da afinidade com o público alvo e com a região a ser realizado o treinamento, de forma que as mesmas não conseguiram se inserir e estabelecer relações facilmente.

Para sanar boa parte do problema, foi necessário envolver toda a rede de assistência social para mobilizar beneficiários e encaminhá-los para os locais de inscrição dos cursos. O que "fez toda a diferença", segundo Ronaldo. Hoje, 50 mil beneficiários já passaram pelos cursos de qualificação. O nível de inserção no mercado ainda não foi verificado, mas está entre as tarefas da secretaria para o próximo período.



A opinião é compartilhada por Natália, que defende um esforço institucional maior pela apropriação do banco de dados pelas diversas áreas governamentais. "É preciso haver movimento interno de aceitação do cadastro como sendo o banco de dados. Ainda não são todos que estão usando, essa ainda é uma visão restrita. Tem áreas que continuam querendo ter seu próprio banco de dados. No entanto, quando conseguirmos centralizar, não haverá instrumento igual no mundo, não desse tamanho".

Mas de nada adianta ter o instrumento se os dados ali inseridos não puderem ser lidos e interpretados. Se a vulnerabilidade se concretiza de variadas formas, e as carências a serem combatidas pelas políticas públicas, neste sentido, também são complexas e diversas, é preciso ter estudos precisos para poder propor intervenções na realidade.

O próprio Ipea fez um levantamento das condições de inserção (ou não) dos beneficiários do Bolsa Família, que evidenciam as necessidades dessa população para garantir rendimento próprio. "A primeira coisa a ser considerada é que apenas 43% dos indivíduos no perfil CadÚnico são economicamente ativos", lembra José Aparecido Ribeiro, técnico de planejamento e pesquisa da diretoria de estudos e políticas sociais (Disoc) do Ipea. (ver tabela 1)

Ele destaca ainda que uma parte da população economicamente ativa não precisa de qualificação profissional para se inserir no mercado de trabalho. Este é o caso, por exemplo, de mulheres chefes de família que têm crianças pequenas. Cerca de 1,4 milhão de famílias estão nessa condição, o que representa cerca de 8,3% do cadastro único. Porém, menos de um terço destas têm acesso a creche. Aproximadamente 1,02 milhão de famílias não têm acesso à educação infantil. "Esse é um dado importante porque indica a necessidade de um tipo de intervenção do Estado. Não adianta querer dar curso para essas mulheres, não haverá resultado enquanto não for oferecido um local para deixar os filhos", explica Ribeiro.

A necessidade de um olhar específico para alguns outros grupos também ficou evidente no levantamento, defende Ribeiro. Um deles é de empregadas domésticas, que compõe quase 10% da PEA do banco de dados. "O trabalho doméstico ainda é muito precarizado, com forte componente racial e de gênero. O grosso ainda não acessa os direitos trabalhistas, não tem carteira assinada. É preciso pensar em formas de intervenção, incentivo aos empregadores registrarem, por exemplo. Ainda é uma herança escravista a ser enfrentada", diz o pesquisador.

Outro número também é bastante significativo: 22% da PEA (População Economicamente Ativa) do CadÚnico é formada por trabalhadores da agricultura familiar. Isso, segundo Ribeiro, demonstra a fragilidade da política agrária do país, apesar de uma série de iniciativas incidirem diretamente sob essa população - como a recém aprovada obrigatoriedade de pelo menos 30% dos produtos adquiridos para alimentar os estudantes com recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) provir da agricultura familiar por meio de Lei Federal. (ver tabela 2)

Diante do tamanho dessa população, entretanto, Ribeiro defende medidas mais enérgicas: "é preciso tirar o ranço da reforma agrária. O brasileiro precisa saber que as famílias que fazem queijo e vinho na Europa - tão apreciados - se mantem por conta de uma forte política de incentivo à agricultura familiar", diz. Ele considera ser necessário ampliar o acesso à assessoria técnica e ao crédito com baixas taxas de juros, por exemplo, para auxiliar este segmento específico. "A política do setor agrícola deve ir além da distribuição de terra e agronegócio", declara.

Ele lembra ainda que 7% dos cadastrados economicamente ativos são trabalhadores agrícolas sem carteira, antigamente chamados de bóias-frias, que requerem uma série de outras intervenções do Estado, como maior fiscalização das empresas e, em alguns casos, intervenção do Ministério Público.


Uma outra parcela importante a ser alvo de ações de inserção produtiva, talvez a que mais requereria qualificação profissional, na opinião do técnico do Ipea, são os empregados sem carteira em atividades não agrícolas (13% da PEA do CadÚnico), em sua maioria jovens e inseridos economicamente de alguma forma. "É mais possível redirecionar a carreira dessas pessoas. Há um material humano para ser trabalhado. Uma boa oportunidade", avalia Ribeiro.

Exemplo baiano

O Cadastro Único de Programas Sociais é referência para o trabalho de Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza da Bahia, que desenvolve a estruturação dos dados em um módulo georreferenciado, e já programou um sistema de análise de dados conhecido no universo da tecnologia da informação como Business Inteligence (ou Inteligência de Negócios, em tradução livre).

O"O sistema lê a base de dados, quantifica, faz os cruzamentos necessários e assim definimos a natureza da intervenção do Estado de forma muito mais acertada", diz Mara Moraes de Carvalho Mota, diretora executiva do Fundo.

Ela destaca que a definição dos cadastrados como receptores das ações do Fundo foi um passo importante para evitar a fragmentação e a natureza difusa da política social, avançando para uma ação mais homogênea, além de mitigar a disputa de interesses regionais.

A base de dados hoje estrutura ações de garantia de infra-estrutura e geração de renda, com forte ênfase na agricultura familiar, qualificação profissional e garantia da segurança alimentar, além da política habitacional. Esse modelo possibilita o investimento na avaliação dos programas desenvolvidos pelo Fundo, já que é possível fazer um levantamento periódico da situação das famílias e cruzar os dados com o espectro de atuação de cada uma das ações. "Pretendemos prestar contas não apenas financeiramente, mas também do ponto de vista social e fazer os ajustes naquilo em que não obtivermos as respostas esperadas", diz.

Seu próximo desafio é inserir os dados do CadÚnico da Bahia em um sistema georreferenciado. Por enquanto, o sistema conta com dados do Censo e do PNAD. "Já começamos os diálogos para tornar isso possível e disponibilizar em nosso site para a sociedade civil", conta.
 
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