2004. Ano 1 . Edição 4 - 1/11/2004

Mais da metade dos trabalhadores brasileiros vive na informalidade. Saiba por que isso é um problema e o que se está fazendo para resolvê-lo.
 

Por Ottoni Fernandes Jr*, de Brasília

Eles habitam um mundo de tons cinzentos. Procuram sobreviver no improviso, escapar das armadilhas da burocracia e do pagamento de impostos. São camelôs, barraqueiros, donos de fábricas de fundo de quintal. Alguns resvalam para a ilegalidade, vendem cigarros e remédios falsificados, CDs piratas ou uma miríade de coloridos badulaques que enfeitam as ruas de qualquer cidade. São também os diplomados que dão consultoria ou atuam como personal trainers. Tem de tudo no mundo da informalidade. O Brasil é um dos campeões nesse território. Nada menos do que 52,6% dos brasileiros que praticam alguma atividade remunerada gravitam em ambientes informais. Em 2002 eram 36,3 milhões de pessoas, entre 69,1 milhões de trabalhadores que recebiam algum tipo de pagamento. Os dados estão em estudos do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) feitos com base em informações do Instututo Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). O problema é crescente, especialmente nas regiões metropolitanas, e dentro delas no setor de serviços.

As estimativas indicam que nesse ambiente circulem de 10% a 15% do Produto Interno Bruto (PIB). Uma pesquisa feita pelo Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (Sebrae) em 1997 revelou a existência de 9,5 milhões de empresas informais, ocupando 12,9 milhões de pessoas: 86% pertenciam a trabalhadores autônomos e 14% tinham até cinco empregados. Em dezembro será divulgado um novo levantamento com as mesmas características. Há grande curiosidade a respeito dos resultados: será que o universo informal continua em expansão?

Segundo Lauro Ramos, pesquisador do Ipea e especialista em mercado de trabalho, o crescimento da informalidade no Brasil resulta de uma re-acomodação da economia. Em 1991, a indústria respondia por 22,2% das vagas de trabalho nas regiões metropolitanas (conforme a Pesquisa Mensal de Emprego). Em 2002 a indústria era responsável por apenas 15,9% dos empregos do IBGE. Em contrapartida, o setor de serviços teve a sua participação aumentada de 35,7% para 42,8% do total dos empregos em 2002. Isso ocorreu porque a indústria deu um salto de produtividade e passou a produzir mais com menos gente. Ao mesmo tempo, terceirizou atividades, muitas para empresas de serviços de limpeza, segurança ou alimentação.

Os dados de Ramos indicam que o setor industrial não apenas está empregando menos, também é nele que se registra o maior crescimento da informalidade. Em 1992, 33% da mão-de-obra industrial era composta por trabalhadores sem carteira assinada ou por pessoas que trabalhavam por conta própria. Em 2002 já eram 36%. Já no setor de serviços houve uma pequena queda no grau de informalidade, que passou de 53,5% em 1992 para 52,4% em 2002. O Sistema Simples, implantado em 1996, que facilitou a abertura de empresas, já atraiu 2,8 milhões de microempresas para a lado formal da economia.

Há mais. "Embora tenha ocorrido um significativo aumento da informalidade ao longo da década de 1990, os diferenciais de salários observados entre os trabalhadores formais e informais caíram de forma expressiva", diz Ramos. O aumento da escolaridade dos trabalhadores sem carteira assinada pode ser uma explicação para a aproximação dos rendimentos: em 1984, apenas 17% dos trabalhadores sem carteira tinham mais de 11 anos de escolaridade e em 2000 essa proporção subiu para 26%.

Um estudo da consultoria McKinsey publicado em junho revela que o maior grau de informalidade está no setor agro-pecuário. Ali, 90% da mão-de-obra não têm vínculo empregatício. O menor nível de informalidade é o do setor de veículos automotores, que ostenta um índice de apenas 9%. O levantamento foi feito com base nos dados da Pesquisa Nacional por Amostras de Domicílio (Pnad) de 2002.

A investigação dos números é reveladora. Mais instigante ainda é a pesquisa dos casos concretos. Nela descobre-se que há gente de todo o tipo nesse lado pouco conhecido da economia brasileira. Que a riqueza é imensa. E que pertencer ou não ao segmento informal não é necessariamente uma opção. Leandro Dias de Oliveira é um estudante de 17 anos de idade. Cursa o segundo ano do ensino médio e não pensa em fazer faculdade. Ajuda o pai na loja de material de limpeza que a família tem numa garagem do Jardim Nakamura, na zona sul da capital paulista. O negócio foi aberto há oito anos, quando o pai perdeu o emprego. Leandro e seu pai manipulam produtos químicos em galões sem qualquer segurança. Qual sua perspectiva de futuro? Permanecer como estão. Cuidando da sobrevivência a cada dia.

Sem alternativa Da mesma forma o vendedor de cocos que atua bem em frente à antiga sede do Ministério do Trabalho, no centro Rio de Janeiro, pode não ter escolhido essa atividade, mas apenas ter conseguido escapar, por essa via, de uma época de penúria depois de entrar para a lista de cortes de uma indústria qualquer. A dona da pequena confecção em Jaraguá, Goiás, não teve alternativa senão ficar na informalidade por não conseguir cumprir as regras para a abertura de uma empresa, arcar com os pesados encargos tributários ou desvendar uma complexa legislação entronizada sobre a Consolidação das Leis Trabalhistas - um cartapácio com 985 artigos que tem de 61 anos de idade.

Pesquisa feita pelo Sebrae em fevereiro, junto a 1.049 empresas informais, aponta que a principal causa para permanecerem nessa condição é a elevada carga tributária (75,2% das respostas). Depois vêm as barreiras burocráticas (15,6%) e a falta de acesso ao crédito (9,2%). Sobram razões para a definição do inimigo principal, pois a carga tributária no Brasil passou de 25% do PIB em 1992 para 34,6% em 2002, 36,11% em 2003 e, a se confirmarem as projeções feitas pelo Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário (IBPT), fechará 2004 na marca dos 38% do PIB. Do lado dos trabalhadores existe um descasamento entre as contribuições para a Previdência e os benefícios potenciais que o sistema previdenciário oferece.

Menos oxigênio A informalidade é um problema para o país por várias razões. Primeiro porque quem trabalha sem registro vive sem qualquer rede de proteção. Não tem direito a férias, décimo terceiro salário nem Fundo de Garantia por Tempo de Serviço. Depois, porque uma empresa não investe na capacitação de um trabalhador que não tem vínculo com seu negócio - o que numa perspectiva mais larga prejudica a competitividade da economia do país como um todo. Em terceiro lugar porque empresas e pessoas que vivem na informalidade não pagam impostos, o que prejudica as contas públicas e dificulta investimentos necessários para o bem comum. E também porque embora não contribuam, os trabalhadores informais têm direito a assistência médica e a aposentadoria - uma despesa que está sendo coberta por um número cada vez menor de trabalhadores e empresas formais. A perda de arrecadação tributária e previdenciária é apenas uma das conseqüências fiscais danosas da informalidade. Diante da evasão, o Estado tem de buscar reforço de caixa. Uma das alternativas é cobrar mais do setor que já paga impostos como manda o figurino - o que tira oxigênio da economia.

A busca de soluções para o problema é uma tarefa do governo e da sociedade e o primeiro passo para cumpri-la é identificar suas causas. "Existem duas visões sobre o setor informal. A primeira delas parece entendê-lo como a utilização de recursos ilícitos. Para ganhar alguma vantagem competitiva, perante uma legislação não muito boa, onde as regras mudam, a sociedade não se sente suficientemente convencida de que deve enquadrar o informal, o sujeito que emprega o dumping ou algum outro recurso ilícito", explica Ricardo Paes de Barros, pesquisador do Ipea. Quem defende esta visão, acredita que o problema se resolve arrumando as leis e combatendo a burla à legislação. "A segunda visão identifica várias vantagens em uma pessoa optar por ser informal. A ela faltaram oportunidades, como educação, acesso ao crédito ou até mesmo herança familiar. Neste caso, a informalidade tem raízes em coisas que o Estado deixou de fazer", diz Barros.

De acordo com o relatório da McKinsey, a opção pela informalidade está relacionada ao alto custo do cumprimento das leis, que estimula as empresas menos produtivas a permanecer na informalidade. Também está associada a empreendimentos ligados ao contrabando ou à falsificação. Exigências de controle de qualidade ou padrões fitossanitários também são um vigoroso incentivo para reforçar o terreno da informalidade. Finalmente, é cada vez mais comum a opção pela informalidade para não cumprir exigências trabalhistas, previdenciárias ou relacionadas à segurança do trabalho. "O pequeno empresário não paga os encargos trabalhistas porque eles pesam relativamente mais em seu faturamento do que no de uma grande empresa", diz Ricardo Tortorella, economista e consultor da Unidade de Políticas Públicas do Sebrae Nacional. O custo total da folha de pagamentos pode chegar a 70% da receita bruta para uma pequena confecção formalizada enquanto não passa de 3% na indústria automobilística. Da mesma forma, o custo relativo da assistência à saúde e da segurança no trabalho é muito mais pesado para as pequenas empresas.

Em conjunturas de retração da oferta de trabalho os próprios funcionários se tornam cúmplices do processo. Aceitam vínculos sem carteira assinada ou através de cooperativas. Segundo o economista José Márcio Camargo, professor titular do Departamento de Economia da Pontifícia Universidade Católica (PUC) do Rio de Janeiro, o trabalhador não se interessa pelo registro em carteira, especialmente se recebe salário perto do mínimo, pois terá direito a receber uma aposentadoria correspondente ao mínimo quando chegar aos 65 anos de idade quer tenha sido registrado em carteira quer não. E de qualquer maneira tem acesso ao Sistema Único de Saúde. Deixa de ter direito ao seguro desemprego, ao seguro acidente de trabalho e ao seguro maternidade, mas não precisa abrir mão de uma parte de sua receita em favor da Previdência Social.

Justiça Do lado dos pequenos empresários, não pagar os direitos trabalhistas e seus respectivos encargos sai mais barato, "até porque se o empregado recorre à Justiça sempre é possível fazer um acordo e conseguir um desconto", lembra Armando Castelar, pesquisador do Ipea. A tendência à informalidade é maior nas épocas de aperto, quando os empresários aceitam correr maior risco porque não conseguem fazer face aos encargos formais. "Nos momentos de recuperação econômica, evitam riscos como multas trabalhistas ou sanitárias", diz Ramos.

A face mais perversa, e por que não dizer perigosa, da situação é o envolvimento com atividades ilegais ou semi-legais. A venda de cigarros falsificados ou contrabandeados, por exemplo, movimentou cerca de 1,9 bilhão de reais em 2001 (ou 25% do faturamento do setor formal) e o governo deixou de arrecadar 1,3 bilhão de reais, segundo as contas dos fabricantes legais. No segmento de vestuário, a atividade cinzenta fatura cerca de três bilhões de reais ao ano, quase 8% do faturamento setorial, de acordo com a Associação Brasileira da Indústria do Vestuário (Abravest). Nos cálculos do setor farmacêutico, 20% dos medicamentos vendidos no país são falsificados e podem colocar em risco a vida dos usuários - um negócio de cerca de três bilhões de reais ao ano.

Um dos movimentos consistentes para enfrentar o problema foi o lançamento do Simples, que teve sucesso justamente por sua descomplicação. A tentativa de flexibilizar a legislação trabalhista com a Lei 9.601 de 1998, que instituiu o banco de horas e contratos temporários já não foi tão bem sucedida. "O banco de horas deu certo nas grandes empresas, onde foi usado para evitar demissões nos períodos de recessão", diz Ramos. Já os contratos especiais, com menores encargos trabalhistas, podem ser considerados um fracasso, como aponta o economista José Pastore. Isso porque dependem de negociações das empresas com sindicatos, de acordos coletivos e da apresentação de farta documentação para os fiscais do Ministério do Trabalho.

Especial A rota da simplicidade foi escolhida pelo governo federal ao propor ao Congresso um regime especial para empresas com faturamento de até 36 mil reais por ano. Ao anunciar as medidas, no final de setembro, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva reconheceu, que "fica mais barato correr da polícia do que cumprir as exigências formais", para abrir uma empresa. A linha geral das mudanças foi anunciada num evento, mas até o final de outubro nada tinha sido dito a respeito do detalhamento das medidas e nem sobre o conteúdo do Projeto de Lei Complementar. Entretanto, só o fato de o assunto estar sendo ventilado já é um avanço. E quando a proposta governamental (leia o quadro na página 11) for debatida no Congresso, a questão estará na ordem do dia. O resultado, por mais mudanças que haja no projeto original, deverá incluir a redução de encargos tributários e facilitar os trâmites burocráticos para empresas de menor porte. A questão, como lembra Castelar, é que assim como o Simples, esta nova lei apresenta um problema estrutural preocupante: condena as empresas a permanecerem pequenas, funcionando como um inibidor do crescimento, na medida que estabelece um teto de faturamento para os que pretendam gozar dos benefícios.

Na opinião de Camargo, o projeto anunciado em setembro é um avanço na rota da formalização da economia, mas não é suficiente. Também é preciso simplificar as leis trabalhistas e reduzir os impostos que pesam sobre empreendimentos com outras dimensões. Ele acha que a flexibilização das leis não deve diferenciar empresas pelo tamanho, mas definir um arcabouço em que a livre negociação seja a pedra de toque. "Hoje, quem tem uma empresa calcula de antemão o valor do descanso semanal remunerado, o décimo terceiro salário, férias e possíveis custos indenizatórios. Só depois estabelece o salário dos trabalhadores, de forma a compensar os gastos". Um processo de livre negociação entre sindicatos setoriais ou regionais fixaria os salários, já incorporando todos os atributos atuais, sem a intervenção da Justiça do Trabalho. O resultado seria "o fortalecimento dos sindicatos, que passariam a negociar também com as pequenas e médias empresas", diz. Ao reduzir os encargos sobre as remunerações, outra conseqüência será a simplificação do processamento da folha de pagamento, reduzindo seus custos.

Reforma Não houve consenso na negociação da reforma trabalhista no Fórum Nacional do Trabalho, que reúne trabalhadores, empresários e governo. As centrais sindicais até aceitam discutir, mas não abrem mão de direitos como o abono sobre o valor das férias e o décimo terceiro salário. A multa de 40% sobre o valor do Fundo de Garantia de Tempo de Serviço (FGTS) pode ser objeto de negociação. Segundo Paulo Pereira da Silva, Presidente da Força Sindical, a carga tributária, e não os direitos trabalhistas, é a principal causa da informalidade. Para ele uma das saídas seria passar a cobrar os encargos da Previdência Social sobre o faturamento e não sobre os salários. Luiz Marinho, presidente da Central Única dos Trabalhadores (CUT), também é irredutível quanto à flexibilização dos direitos adquiridos.

Tortorella, do Sebrae, é favorável a um regime trabalhista especial para as empresas de menor porte. Exigências como a garantia de assistência à saúde, ou regras de segurança de trabalho, poderiam ficar por conta de associações, com uma substancial redução de custos para cada participante. A luta contra a informalidade, diz, "também exige mudanças nas regras para abertura e fechamento de empresas e a modernização dos controles governamentais". Além de criar um cadastro tributário único para unificar as três esferas do poder, será necessário integrar as bases de dados da Secretaria da Receita Federal, do Ministério do Trabalho e do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS).

Requisitos Experiências de outros países mostram o impacto positivo de programas consistentes de combate à informalidade. Segundo o estudo da McKinsey, são quatro os requisitos para uma iniciativa desse porte ser bem sucedida: "prioridade governamental; foco setorial; reformas estruturais; e responsabilização, coordenação e transição". Portugal elegeu a luta contra a informalidade como o principal componente de sua agenda de reformas para colocar o padrão nacional de produtividade na média dos países da União Européia. A Rússia escolheu como prioridade o combate à sonegação e à corrupção. Ao definir que a "exclusão econômica da parcela mais pobre da população" era devida à dificuldade para abrir empresas e à intensa burocracia, que impediam a formalização, o Peru implementou um programa que o destaca entre os países em desenvolvimento. O registro de empresas foi unificado, o que viabilizou a abertura de um negócio em apenas um dia (antes eram necessários 300), com redução do custo da operação de 1,2 mil dólares para 174 dólares. No Brasil, um empreendedor leva em média 155 dias para legalizar seu negócio (leia reportagem publicada na Desafios do Desenvolvimento n.2). A Espanha optou por atacar a frente fiscal. Criou uma poderosa base de dados unificada, simplificou a tributação para micro e pequenos empreendimentos e criou de um órgão central para combater a evasão fiscal. Resumo da ópera: elevação de 75% da arrecadação junto às empresas de micro e pequeno porte.

Como se vê, os resultados podem ser compensadores. Se o Brasil conseguir atrair mais empresas para a formalidade, a tendência é de que elas busquem aumentar a sua eficiência e produtividade. A economia brasileira ganhará. A estimativa da McKinsey é de que o PIB brasileiro poderia crescer dois pontos percentuais por ano se apenas 20% das empresas que atualmente estão na informalidade fossem incorporadas à economia formal.

- Com Andrea Wollfenbuttel, de São Paulo, e Edmundo de Oliveira, de Brasília.