2005. Ano 2 . Edição 14 - 1/9/2005

País aprimora os mecanismos e a legislação para controlar e punir a movimentação de recursos financeiros obtidos de forma ilegal, mas ainda existe desarticulação entre os diversos órgãos envolvidos na tarefa

 
Clarissa Furtado

Os brasileiros que acompanham a crise política deflagrada pelas denúncias de corrupção se acostumaram a ouvir palavras como caixa dois, pagamento por fora e depósitos ilegais no exterior. Tudo está ligado a um circuito marginal, onde giram bilhões de dólares de dinheiro que tem origem em atividades ilícitas que vão da corrupção ao tráfico de drogas, passando pela prostituição e pelo terrorismo. Mas esse dinheiro tem de vir à tona em algum momento, ficar "limpo". E aí são necessárias as empresas destinadas a legalizá-lo. Pode ser uma companhia de ônibus, que não precisa provar a origem de sua receita. Ou então aquele restaurante num bairro nobre que vive às moscas e mesmo assim permanece aberto ano após ano. Provavelmente, a função do estabelecimento não é exatamente vender comida, mas "lavar" recursos oriundos de alguma atividade escusa para torná-lo legal. O dinheiro sujo é depositado na conta da empresa como se fosse pagamento feito pelos clientes e volta para o autor do crime como fruto de um trabalho legítimo. Esse tipo de lavanderia de dinheiro é um dos modelos mais simples e primários. Mesmo assim, apesar de toda a vizinhança perceber que existe algo errado, muitas vezes o esquema não é desmontado, já que apenas a Receita Federal ou as autarquias estaduais equivalentes têm acesso aos dados de arrecadação do estabelecimento e geralmente não têm condições de fiscalizar se as informações financeiras prestadas são reais ou fictícias.

O que dizer, então, de mecanismos bem mais sofisticados de lavagem de dinheiro, que envolvem a remessa de recursos para contas bancárias em países estrangeiros, o uso de "laranjas" e de elaboradas transações financeiras? Recuperar esses valores não tem sido tarefa fácil em nenhum local do mundo. Por meio de transações eletrônicas, o dinheiro viaja rápido. A existência de países em que não se cobra imposto sobre as transações bancárias, os famosos paraísos fiscais, facilita a vida de quem quer disfarçar a origem dos recursos. É praticamente impossível medir o volume de dinheiro proveniente de transações ilegais, mas imagina-se que transitem pelo mundo de 500 bilhões a 1 trilhão de dólares, de 2% a 5% do total do Produto Interno Bruto mundial. No Brasil, somente as operações criminosas já identificadas pela Polícia Federal, de 1997 até hoje, somam 78 bilhões de dólares.

Impedir o dinheiro sujo de circular é importante por, pelo menos, duas razões. A primeira é tirar dos criminosos os recursos com os quais eles continuam a girar suas atividades. A segunda é que a lavagem de dinheiro mancha a reputação dos bancos e instituições financeiras e, se não for controlada, pode acabar com a confiança pública na integridade desses organismos. Antenor Madruga, diretor do Departamento de Recuperação de Ativos e Cooperação Jurídica Internacional (Dric), do Ministério da Justiça, avalia que asfixiar financeiramente a organização criminosa é um meio mais eficiente de impedir a continuidade das atividades do que simplesmente prender os líderes das quadrilhas, já que eles podem ser substituídos. "É preciso bloquear os lucros do crime para que a ação não compense e para que a pessoa não saia da cadeia, cinco anos depois, com alguns milhões esperando por ela no banco", diz. Pode ser esse o caso da advogada carioca Jorgina de Freitas, presa por ter desviado 180 milhões de dólares da Previdência Social em 1991 e 1992. Ela deve ser solta em breve, com uma boa fortuna para gastar. Os trâmites burocráticos normais para o bloqueio das contas da advogada no exterior demoraram tanto que ela teve tempo de sobra para movimentar seus recursos e sacar o equivalente a dois terços de tudo o que tinha levantado irregularmente, valor hoje guardado em local desconhecido.

Tecnologia Nas últimas décadas, a lavagem de dinheiro no mundo se beneficiou do desenvolvimento tecnológico, que permite transações eletrônicas em tempo real, e também da tendência geral de desregulamentar as operações financeiras, o que abre as portas para o fluxo de dinheiro entre os países - tanto os recursos legais quanto os ilegais. Ao mesmo tempo, também proliferaram os paraísos fiscais. Estima-se que existam pelo menos 40 países no mundo que facilitam a entrada de recursos sujos e caracterizam-se por não compartilhar informações com outras nações, além de auxiliar no processo de abertura de empresas e de contas e proteger com unhas e dentes o sigilo bancário de seus correntistas.

De alguns anos para cá, no entanto, a comunidade internacional começou a se preocupar mais com o tema. Desde 1988 as convenções da Organização das Nações Unidas (ONU) tratam do assunto e pedem aos países que melhorem os mecanismos de combate à circulação de dinheiro ilegal por meio da criação de leis que criminalizem a prática e de regulamentações adequadas à fiscalização das atividades financeiras. A orientação é para que os bancos sigam as políticas de "conheça seu cliente" e "conheça seu empregado", o que significa que devem procurar verificar se a origem do dinheiro informada pelos donos das contas correntes é verdadeira e, caso identifiquem operações suspeitas, informem aos órgãos responsáveis. E devem, também, estar atentos para impedir que funcionários sejam coniventes com práticas favoráveis ao crime.

"A pressão internacional contra a lavagem de dinheiro aumenta cada vez mais. O país que assina um tratado se comprometendo a combater a lavagem, mas não colabora com o fornecimento de informações sobre contas bancárias, por exemplo, pode sofrer uma série de sanções. Já temos normas claras sobre isso, porém agora é preciso que as nações estejam adequadas a elas de forma mais eficaz", diz Reiner Pungs, coordenador de redução da oferta de drogas e do combate ao crime organizado do Escritório das Nações Unidas contra Drogas e Crimes (UNODC, na sigla em inglês). Ele informa que já existem 12 tratados e convenções da ONU relativos à criação de mecanismos de troca de informações entre as nações para investigação do dinheiro ilegal.

O ataque às torres do World Trade Center em Nova York, em 2001, fez crescer a preocupação com a corrida do dinheiro sujo, pois ficou claro que o financiamento do terrorismo é feito com mecanismos de lavagem. "Hoje em dia, a possibilidade de lavar dinheiro em países mais sérios é cada vez menor. Existem controles e mecanismos de responsabilização bem mais fortes. Mesmo os paraísos fiscais são obrigados a obedecer quando os judiciários locais os obrigam a abrir a origem, o destino e a titularidade de recursos", comenta o advogado Domingos Refinetti, do escritório paulista Machado, Meyer, Sendacz e Opice Advogados. Continua sendo uma dificuldade, porém, chegar ao ponto de se exigir o cumprimento da lei, ou seja, rastrear o dinheiro e descobrir onde ele está para, em seguida, reaver os valores e responsabilizar os criminosos.

Etapas "O problema é que durante todo o seu percurso, o dinheiro ilícito passa por uma série de agentes que, de certa forma, lavam as mãos e deixam de cumprir as regras. Por exemplo, há anos que os bancos na Suíça são obrigados a informar ao governo a existência de operações ilegais, mas a certeza de que não ia chegar ninguém lá procurando os recursos os levava a não cumprir essa obrigação. Agora, com o aumento de ações contra a lavagem, isso está mudando aos poucos", afirma Refinetti.

A lavagem de dinheiro envolve basicamente três etapas. A primeira é colocar o dinheiro em circulação no sistema econômico. Para isso, o criminoso pode depositar os recursos nos paraísos ficais ou comprar bens. Para dificultar a identificação da origem, são aplicadas técnicas sofisticadas, cada vez mais dinâmicas, como dividir o montante em depósitos de pequenas quantidades, que não despertam a atenção das autoridades, ou utilizar estabelecimentos comerciais que usualmente trabalham com dinheiro em espécie, como bares, restaurantes, farmácias e empresas de transporte coletivo. Na Colômbia, os irmãos traficantes Miguel e Gilberto Rodríguez Orejuela criaram uma rede de 463 farmácias - a Drogas La Rebaja - para lavar o dinheiro proveniente da venda de drogas. A etapa seguinte é a ocultação do dinheiro, cujo objetivo é dificultar o rastreamento contábil dos recursos. Os criminosos buscam quebrar a cadeia de evidências da origem do dinheiro e, para isso, movimentam os valores por várias contas, geralmente em mais de um país. A última etapa é o retorno do dinheiro ao criminoso por meio do investimento em atividades formais.

Caçada O caso do Banco Noroeste serve para mostrar como é difícil parar a máquina de lavar dinheiro. A instituição foi vendida em 1997 ao banco Santander e, no momento da assinatura final dos documentos da aquisição, uma auditoria interna descobriu que o Noroeste estava com um rombo em suas contas de 242 milhões de dólares. Os recursos haviam sido desviados por três funcionários do banco. Desse total, 190 milhões de dólares tinham sido remetidos pelos fraudadores para agências da instituição nas Ilhas Cayman, conhecido paraíso fiscal localizado no Caribe. O escritório de advocacia contratado pelos acionistas do Noroeste para rastrear o montante descobriu que, das Ilhas Cayman, o dinheiro foi transferido para empresas de fachada constituídas nos Estados Unidos. Das contas dessas empresas, foi deslocado novamente para Nigéria, Suíça, Inglaterra e Hong Kong. Para desvendar o esquema, o escritório brasileiro precisou contratar uma rede internacional de advogados, investigadores e auditores. "Partimos da conta norte-americana e fomos de conta em conta bloqueando o dinheiro que achávamos ou os bens que haviam sido adquiridos com ele. Para isso, abrimos medidas judiciais em dez locais. Durante esse trabalho, acabamos também localizando os fraudadores, que estavam foragidos em Nova York e foram presos", conta o advogado Refinetti, responsável pelo caso. Não foi barato nem simples, mas boa parte do dinheiro - 35 milhões de dólares - voltou para os donos e 80 milhões estão congelados nas contas dos fraudadores, prestes a ser devolvidos. Até hoje, oito anos depois, o escritório ainda trabalha no caso.

Burocracia Em situações semelhantes, normalmente os caçadores dos recursos enviam "cartas rogatórias" aos sistemas Judiciários dos outros países - instrumentos que pedem aos juízes locais a quebra do sigilo bancário e o bloqueio dos recursos com base nas acusações apresentadas nos inquéritos. O problema é que o cumprimento de cartas rogatórias costuma ser um processo longo e difícil, que esbarra na burocracia e na lentidão da Justiça de cada país. No Brasil, apenas o Supremo Tribunal Federal (STF) pode autorizar o envio dessas cartas, que servem, também, para solicitar informações sobre vários outros tipos de registro, como casamentos e graduações no exterior. Assim, o número de pedidos de cartas é enorme e os 11 ministros do Supremo não conseguem liberar todos eles com rapidez.

No Peru, por exemplo, em um dos maiores casos de desvio de dinheiro público do mundo, foi necessário emitir 150 cartas rogatórias e, segundo a responsável pelo caso, a advogada Astrid Leigh, os retornos dessas iniciativas foram mínimos. Foi preciso usar outros instrumentos, como uma lei peruana que autoriza o perdão dos envolvidos nos atos criminosos desde que forneçam informações sobre o destino do dinheiro. Entre fevereiro de 2001 e dezembro de 2003, quando Leigh atuou como promotora assistente especial encarregada desse caso, o Peru recuperou boa parte do que o ex-presidente Alberto Fujimori e seu assessor Vladimir Montesinos desviaram ao criar um enorme esquema de corrupção que capturou todo o Estado peruano. O governo do Peru já tomou posse de 168 milhões de dólares que estavam na Suíça, nas Ilhas Cayman e nos Estados Unidos e identificou mais 42 milhões em contas suíças e mexicanas, que ainda estão passando pelos trâmites legais para retornar ao país. Estima-se que o ex-presidente ainda tenha 300 milhões de dólares escondidos em algum lugar. Atualmente, Fujimori está no Japão, que não aceita os pedidos de extradição feitos pelo Peru porque ele também tem nacionalidade japonesa. "A criminalidade mundial é cada vez mais eficiente e os Estados sofrem para recuperar os valores por causa de ritos demorados que devem ser seguidos. O mundo precisa repensar instrumentos como o sigilo bancário, o asilo político, as cartas rogatórias e as extradições. É possível rever esses mecanismos sem desrespeitar os direitos individuais", afirmou José Ugaz Sanchez, oficial sênior de integridade institucional do Departamento de Integridade Institucional do Banco Mundial, durante o IV Fórum Global de Combate à Corrupção, realizado em junho, em Brasília.

No Brasil, uma das principais estratégias, desde o início do atual governo, tem sido a assinatura de acordos de assistência jurídica mútua com outras nações. Quando esse tipo de acerto é feito, um procurador do país por onde os recursos parecem ter passado é indicado para acompanhar todas as investigações. O Dric, do Ministério da Justiça, já fechou 17 acordos desse tipo e pretende chegar a acertos com 50 países até o final de 2006. "Esse é um dos caminhos, mas também não descartamos a atuação direta, com a contratação de advogados locais para entrar com ações ou para ajudar os Estados estrangeiros", lembra Madruga.

Obstáculos Mesmo quando há ação de advogados no local onde está o dinheiro, a cooperação internacional esbarra, muitas vezes, nas legislações de cada país. Embora a orientação da comunidade internacional seja que todas as nações criem normas contra a lavagem de dinheiro, muitas ainda não o fizeram ou então divergem quanto aos crimes antecedentes à lavagem. Assim, juízes de alguns países não atendem aos pedidos sob a alegação de que o ato não é considerado criminoso localmente.

Para Madruga, do Ministério da Justiça, ainda há muitos obstáculos para melhorar o combate ao crime de lavagem, mas é extremamente relevante o fato de que, pela primeira vez, o Brasil tem uma estratégia organizada sobre o tema, assinada por representantes de todos os órgãos envolvidos no combate: Polícia Federal, Ministério Público (MP), Ministério da Justiça, Banco Central, Comissão de Valores Mobiliários (CVM) e outros. Em dezembro de 2003, esses órgãos realizaram uma reunião em Pirenópolis, em Goiás, que traçou a Estratégia Nacional para Combate à Lavagem de Dinheiro (Encla), voltada para aumentar a articulação entre os diversos setores envolvidos por meio de várias medidas, entre elas a unificação das bases de dados do país.

"O principal instrumento para deter o crime de lavagem é o uso de informações, mas no Brasil cadastros como o de pessoas físicas e jurídicas ou de passaporte não são unificados. Já fizemos um recenseamento e identificamos 84 bases de dados que deveriam ser unificadas. Para criar esse cadastro único, é preciso vencer a resistência política dos órgãos que coordenam cada uma das bases, obstáculos tecnológicos e obstáculos jurídicos. Hoje, a chave do sigilo dos dados bancários ou dos dados da Receita Federal está nas mãos do juiz, mas ele precisa enviar um ofício a cada um desses órgãos e recebe uma série de declarações desorganizadas, que devem ser cruzadas por quem está investigando o crime", conta Madruga.

Apesar da tentativa de esforço coordenado, ainda há pouco diálogo entre órgãos como a Polícia Federal, o Ministério Público e o Conselho de Controle de Atividades Financeiras (Coaf), segundo avalia Sílvio Marques, procurador do Ministério Público estadual de São Paulo. "Falta colaboração e existe muita burocracia", diz. O Coaf foi criado em 1998, pela Lei de Lavagem de Dinheiro, e tem a função de coordenar a inteligência financeira do país, identificando operações suspeitas e informando os fatos às autoridades. Todas as operações acima de 10 mil reais que fugirem do padrão normal devem ser comunicadas ao Coaf pelos bancos e também por outros agentes econômicos, como bolsas de mercadorias, administradoras de cartões de créditos, imobiliárias e factorings. Além disso, os bancos são obrigados a passar, diariamente, relatórios de todas as operações acima de 100 mil reais. Há quem questione se o Coaf está bem estruturado para cumprir esse papel, já que o órgão recebe diariamente uma enorme quantidade de informações e tem poucos funcionários para analisá-las. "O papel do Coaf é estritamente de vigilância, ele não tem a função de processar ou punir ninguém. Dentro desse papel, ele já havia identificado as operações suspeitas da empresa de Marcos Valério, por exemplo, e comunicado ao Ministério Público", diz Madruga.

Avanço Já em relação à legislação, o Brasil ainda precisa melhorar. A lei brasileira é de 1998, mas durante muito tempo ficou praticamente sem aplicação. Ainda não existem informações consolidadas, mas até 2003 só havia ocorrido uma condenação por lavagem de dinheiro. A norma brasileira está sendo revista. No momento, está na Casa Civil, pronto para seguir para o Congresso Nacional, um novo projeto de lei de combate ao crime. A norma atual é considerada uma legislação de segunda geração no mundo. As primeiras leis foram as que previram como crime antecedente à lavagem apenas o tráfico de drogas. Em seguida, as legislações passaram a incluir outros crimes antecedentes, como a corrupção e o terrorismo. As normas de terceira geração não listam os crimes anteriores, ou seja, a lavagem de dinheiro é um crime por si só, independentemente de qual tenha sido o ato ilícito que deu origem aos recursos. A sonegação fiscal e o uso de caixa dois em campanhas eleitorais, por exemplo, ainda não entram no rol de crimes antecedentes no Brasil, mas a expectativa é que, no novo projeto, passem a figurar na lista.

É possível dizer que o Brasil avançou no combate à lavagem nos últimos anos ao criar novas normas e novas estruturas, como o Dric e o Coaf. Apesar disso, ainda há muito a ser feito. Para Madruga, um esquema de lavagem como o que está aparecendo hoje nas denúncias contra o Partido dos Trabalhadores mais cedo ou mais tarde seria identificado. "Eles confiaram em uma impunidade que hoje em dia está cada vez mais rara", diz. Seja na prevenção, seja na melhoria dos sistemas existentes e na maior articulação entre os órgãos, o Brasil ainda tem muito trabalho a ser feito se quiser acabar com casos como o de Jorgina de Freitas ou o do Banco Noroeste.

Fim do trânsito fácil

As contas de não-residentes no país, conhecidas como CC5, tiveram dias de fama no Brasil, acusadas de favorecer a lavagem de dinheiro. No caso do escândalo do Banestado, investigado por Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) concluída no final de 2004, as contas podem ter favorecido a remessa de pelo menos 30 bilhões de dólares aos Estados Unidos e a paraísos fiscais. A CPI investigou se 412 mil pessoas e empresas que aparecem na relação do Banco Central como operadoras dessas contas declararam a origem do dinheiro em seu Imposto de Renda e verificou também a propriedade de algumas empresas offshore que operaram com as CC5.

Apesar do nome famoso, as contas CC5 têm, oficialmente, outra denominação: Transferência Internacional de Reais (TIRs). Elas tiveram o nome de CC5 por muitos anos, como referência à Carta-Circular número 5, do Banco Central, que foi revogada em 1996. Esse tipo de operação permite a um brasileiro depositar reais na conta de uma pessoa ou empresa não-residente no país. Também é possível que o brasileiro remeta dinheiro a uma conta de sua titularidade no exterior. Nesse caso, o banco estrangeiro recebe um depósito em reais, numa conta que é obrigado a manter no Brasil, faz o câmbio e remete o valor em moeda estrangeira à conta do brasileiro no exterior. O mecanismo das TIRs serve também para as empresas pagarem compromissos no exterior e para a remessa antecipada de dividendos. Por meio das CC5 também chegam dólares de governos estrangeiros e organismos internacionais.
Em março deste ano, como uma provável conseqüência do escândalo do Banestado, o Banco Central reviu uma série de normas para transações cambiais e restringiu o uso das CC5. Até então, só ficavam registrados no BC os depósitos nas contas CC5 que ultrapassassem o limite de 10 mil reais. A partir de agora, o brasileiro que quiser mandar dinheiro para fora do país não poderá mais usar essas contas e deverá fazer operações cambiais normais, que devem ser comunicadas ao BC independentemente do valor. Ao lançar as medidas, o diretor de Assuntos Internacionais do BC, Alexandre Schwartsman, admitiu que, com isso, ficará um "pouco mais difícil" a lavagem do dinheiro.